Unit V Literature Review

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 1/77

EBSCO Publishing   Citation Format: APA (American Psychological Assoc.): 

NOTE:  Review  the  instructions  at  http://support.ebsco.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/help/? int=ehost&lang=&feature_id=APA and make any necessary corrections before using. Pay special attention to personal names, capitalization, and dates. Always consult your library resources for the exact formatting and punctuation guidelines. 

References Morriss, A. P., & Dudley, S. E. (2006). DEFINING WHAT TO REGULATE: SILICA AND THE PROBLEM OF

REGULATORY CATEGORIZATION. Administrative Law Review, 58(2), 269­357. <!­­Additional Information: Persistent  link  to  this  record  (Permalink):  https://libraryresources.columbiasouthern.edu/login? url=http://search.ebscohost.com/login.aspx?direct=true&db=bth&AN=21435715&site=ehost­live&scope=site End of citation­­>

Section: ARTICLES

DEFINING  WHAT  TO  REGULATE:  SILICA  AND  THE  PROBLEM  OF  REGULATORY CATEGORIZATION   INTRODUCTION Firms and doctors involved in silicosis suits are facing grand jury investigations in New York, and a federal judge in Texas has suggested fraud may be involved in some of the tens of thousands of silicosis claims pending in her court, charging that one firm had attempted "to inflate the number of Plaintiffs and claims in order  to overwhelm  the Defendants and  the  judicial  system."[1] Doctors  involved  in diagnosing silicosis claimants are pleading the Fifth Amendment right against self­incrimination rather than electing to testify before Congress  about  their  roles  in  the  lawsuits.[2]  At  the  same  time,  silica  dust  regulation  is  on  the agenda  of  regulatory  agencies  around  the  world.  The  United  States  Occupational  Safety  and  Health Administration  (OSHA)  and  regulators  in  other  countries[3]  are  considering  issuing  new  standards  for silica dust, spurred on by the International Labor Organization and the World Health Organization's Global Campaign for the Elimination of Silicosis and the International Agency for Research on Cancer's (IARC) 1997  classification of  silica  as  a  human  carcinogen.[4]  In  addition  to  cancer,  the  regulators  continue  to have their traditional concerns with respiratory problems from dust inhalation, silicosis in the case of silica dusts.[5]  Some  action  by  OSHA  on  silica  in  the  near  future  is  virtually  certain  because  the  current standard,  derived  from  a  1962  consensus  standard  originally  created  by  the  American  Conference  of Governmental  Industrial  Hygienists  (ACGIH),  "is  based  on  particle  counting  technology,  which  is considered  obsolete"[6]  and  because  the  IARC  conclusion  has made  clear  that  the  existing  standard, which  did  not  consider  the  cancer  risk,  is  no  longer  adequate.  As  a  result,  silica  regulation  is  a  "high priority" initiative at OSHA, one of only four such listed in OSHA's December 2004 unified agenda.[7]

Occupational  health  and  environmental  regulators  face  challenges  in  developing  regulations  that adequately  address  the  complexity  of  biological,  mineralogical,  chemical,  physical,  and  other characteristics of substances like silica. Too much detail  induces paralysis; too little produces regulations that fail to focus on the actual harmful substances and so imposes costs without corresponding benefits.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 2/77

As the In re Silica Products Liability Litigation opinion demonstrates,[8] crucial questions also arise as to the role of the tort system in regulating hazardous products.

In this Article we examine the current and future regulation of silica and the issues involved in developing new standards. In Section I, we describe the problem of categorizing the subject of regulation. In Section II, we use the experience with silica and public choice theory to focus on both the pressures agencies face and the roles  interest groups play  in shaping occupational safety and health regulations. This regulatory history  makes  silica  regulation  an  ideal  case  study  for  examining  the  general  problem  of  categorizing regulated  substances.  In  Section  III,  the  history  of  asbestos  litigation  illustrates  the  undesirable consequences  of  relying  on  the  tort  system  to  drive  regulation.  In  Section  IV,  we  recap  the  problems associated  with  the  regulation  of  silica  and  other  compounds  that  are  difficult  to  characterize,  and we discuss possible options for developing sound policy.

I. THE PROBLEM OF CATEGORIZATION Silica  is  the common name  for minerals containing a combination of silicon and oxygen such as silicon dioxide  (SiO ).  As  silica  is  one  of  the  most  common  substances  in  the  Earth,[9]  it  might  appear  that defining silica  for  regulatory purposes would be  trivial. And, of  course,  regulators could define silica  for regulatory purposes as the mineral SiO . Yet such a definition would be grossly over­inclusive, potentially subjecting virtually every human activity to regulation.[10] Thus, a more sophisticated definition of silica is necessary for effective regulatory action.

Silica comes  in multiple  forms  that have varying mineralogical characteristics. First,  silica may be  "free" (only SiO  is present), or it may be mixed chemically with another atom or molecule.[11] This is important because only free silica is currently considered to have human health effects.[12] Further, free silica can be distinguished into amorphous and crystalline silica.[13] The former is "essentially benign," while at least some forms of the latter are potentially toxic when inhaled or otherwise ingested.[14] As we will discuss in greater  detail  below,  however,  this  simple  binary  characterization  is  still  too  crude  to  capture  the distinctions necessary to differentiate the risks presented by different forms of silica.[15]

The  difficulties  in  adequately  characterizing  even  what  appears  to  be  a  comparatively  straightforward, common substance like silica, which has a long history of medical study, are magnified when the issue is a substance about which little scientific research has been undertaken.[16] Unless regulators are willing to employ a version of the precautionary principle that allows them to prevent all innovation until a substance is proven safe,[17] thereby cutting off huge areas of economic activity, regulators will have to operate with a great deal of uncertainty.[18] Regulators thus need a principled approach to determining how much of a distinction to draw in characterizing the subject of a regulation.

A. Characterization The ability to regulate rests on the regulator's ability to define what is being regulated. Not only must the regulator offer a  legal definition of  the regulated substance, but  regulators must also create a means of characterizing the regulated substance such that it can be identified using test equipment.[19] This implies the ability to define the regulated substance scientifically. Similar problems also exist with respect to non­ physical definitions: A  regulator of a  financial product must define  the characteristics of  the product  (for example, distinguishing a stock from a bond).[20] Although we concentrate on scientific characterization for the purposes of workplace health and environmental regulation, our analysis applies to other forms of regulation as well.

A hypothetical example illustrates the problem. Suppose a substance, kryptonite,  is suspected of having deleterious health effects on humans exposed to it. Further investigation reveals that kryptonite comes in two forms: α­kryptonite and β­kryptonite. Based on this initial investigation, it appears that only α­kryptonite

2

2

2

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 3/77

causes health effects; there is no evidence that β­kryptonite is harmful. But, there is also no evidence that β­kryptonite is not harmful. In short, we have reason to believe that α­kryptonite is harmful, although we do not know why it is harmful; we know only that β­kryptonite is different from α­kryptonite and that the data supporting the knowledge that α­kryptonite is harmful come from studies of α­kryptonite.

A  regulation of  "kryptonite" which does not distinguish between α­kryptonite and β­kryptonite will  either over­regulate or under­regulate the uses of kryptonite.[21]  If we regulate both forms of kryptonite at  the level appropriate for α­kryptonite and β­kryptonite is not harmful (or not as harmful as α­kryptonite), then we will over­regulate. That is, a regulation that does not distinguish the two forms will impose unnecessary costs on users of β­kryptonite.[22] As a result, users of β­kryptonite will  reduce output (since their costs have gone up), consumers of β­kryptonite products will face higher prices, and employment will decline in β­kryptonite­using industries and in industries using products made with β­kryptonite.

If, on the other hand, the kryptonite regulation regulates both forms at a level appropriate for β­kryptonite, it  will  under­regulate  the  users  of  α­kryptonite.  That  is,  the  regulation  will  fail  to  impose  costs,  the imposition of which would yield benefits that exceed those costs. As a result, users of α­kryptonite will use too much, causing harm to employees and/or consumers of products produced with the α­kryptonite.

Finally, a uniform standard based on an average of the two forms of kryptonite will under­regulate users of α­kryptonite and over­regulate users of β­kryptonite. The challenge for regulators, therefore, is to properly define  what  they  are  regulating  so  that  they  avoid  the  twin  dangers  of  over­regulation  and  under­ regulation.

In the hypothetical we assume that both the regulators and the rest of the community know that kryptonite comes  in  both  a  and  β  forms,  that  the  α­kryptonite  form  is  hazardous,  and  that  there  is  no  evidence concerning the β form. It is also possible that the distinction between the a and β forms is unknown and that discovering the distinction will require substantial investment in research. Without knowledge of how a substance causes harm,  it  is difficult  to determine which  types of distinctions matter. We  thus may  face questions  not  only  about  α­kryptonite  and  β­kryptonite  but  also  about  α­kryptonite  and  α'­kryptonite. Resolving whether there is an α'­kryptonite~and whether it is the distinction between α and α' forms, α and β  forms,  both,  or  neither  that  matters  —  and  doing  so  on  the  basis  of  ambiguous  epidemiological evidence[23]  and  animal  studies[24]  —  requires  a  substantial  investment  of  both  time  and  money  in research.[25]

Now suppose  the  regulator has available only a  study  that  shows a health  impact  from an unspecified form  of  kryptonite.  The  regulator  proposes  a  kryptonite  standard  based  on  the  available  evidence  and resolving the uncertainties caused by the necessarily incomplete evidence before it. During the comment period, an entity potentially subject to the new standard provides evidence that kryptonite exists in both a and β forms and that the studies on which the regulator relied measured only the impact of α­kryptonite. Because the regulator does not know the precise mechanism through which kryptonite causes harm, he cannot  know with  certainty whether  the  α  /  β  distinction  is  relevant.  Because  the  α  /  β  distinction was previously unknown, the regulator also cannot draw on a scientific consensus about its relevance.

How  should  the  regulator  respond  to  the  new  knowledge  that  the  α  /  β  distinction  exists?  Should  he proceed  to  regulate  only  α­kryptonite?  Or  does  some  precautionary  principle  shift  the  burden  to  the regulated parties to show that the α / β distinction is relevant to the harm caused by kryptonite? If so, how can he do  so without  understanding  the harm mechanism? Should  the  regulation  be delayed entirely? With respect to the β­kryptonite only? How should a court treat evidence in a tort suit seeking to impose liability based on kryptonite exposure when such a distinction is demonstrated?

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 4/77

At some level, the burden must rest on the regulator — a showing of harm from exposure to benzene, for example, does not justify imposing regulations on cotton dust because benzene and cotton dust are easily distinguishable. But just as obviously, a showing of harm from one substance may justify regulatory action with  respect  to a  close analogue  in  the absence of  evidence  that  the distinctions between  the  two are relevant.[26]

We  do  not  require  individual  regulations  for  each  firm  to  be  based  on  the  precise  chemical,  physical, mineralogical,  or other  form of  composition of  its  raw materials. We do  require different  regulations  for substances that are different at a fairly crude level, even closer than the distinction between benzene and cotton dust. The questions, therefore, are where regulators are to draw the line initially and what sort of evidence from the regulated justifies shifting the line during the rulemaking process.

B. Silica Categorization and Health Effects While  silica  is  defined  broadly,  silica­related  diseases  are  currently  associated  only with  free  crystalline silica.[27]  Distinguishing  between  crystalline  and  noncrystalline  silica  is  merely  the  beginning  of  our knowledge of potential distinctions, however. For example, the Mineralogical Society of America classifies crystalline silica  into 17 forms.[28] Research on health effects focus on only four principal  forms,[29] but the wider set of Mineralogical Society classifications suggests that these categories may not capture the impact of all of the potentially relevant distinctions among the types. Changes in scientific knowledge have already led to new theories about how silica causes health effects.[30] Future changes may lead to further development of knowledge.  In  its 2002 review,  the National  Institute of Occupational Safety and Health (NIOSH) recommended further research to reduce uncertainty regarding "mechanisms and the influence of particle characteristics on development of disease."[31]

Moreover, whether an individual exposed to silica dust develops silicosis depends on a range of individual factors  including  personal  characteristics  unrelated  to  the  exposure,  such  as  whether  the  individual smokes.[32]  The American Thoracic Society,  for  example,  found  evidence  suggesting  that  exposure  to crystalline silica  '"produces increased risk for bronchogenic carcinoma,'" but  '"noted that  less  information was available for lung cancer risks among silicotics who had never smoked and for silica­exposed workers who did not have silicosis.'"[33] And not all dust containing free crystalline silica, currently thought to be the most  dangerous,  is  harmful.  Filtration  by  the  nose,  throat,  and  upper  airways  remove  larger  particles before they reach the innermost depths of the respiratory tract (alveoli or air sacs) where silicosis damage occurs.[34] The size of dust particles  is  thus  important  to determining hazard  levels as well. This  short summary  is  intended  to  make  the  point  that  our  understanding  of  how  silica  affects  human  health  is incomplete. Clearly we face a danger of over­regulation because we do not know whether particular forms of silica are harmful, even if we are certain that some particular form is harmful.

Most  recently,  studies have suggested  that  there may be a crucial difference between  freshly  fractured crystalline silica and silica with older fractures. Fractured silica that has aged for weeks to months poses fewer health risks than freshly fractured silica.[35] The Sorptive Minerals Institute (SMI), which represents the  absorptive  clay  industry,  is  studying  the  differences  in  health  risk  between  exposure  to  freshly fractured, aged silica and the "geologically ancient" clays (fractured over eons through natural geological processes) used in that industry.[36] The initial results of its experiments suggest that the characteristics of artificially fractured quartz (pulverized, ground, blasted, or otherwise fractured by man) make it a greater health threat than respirable quartz generated through natural geological processes.

We also  face  the danger of under­regulation. Prolonged exposure  to  free crystalline silica  is associated with scarring of  the  lungs (silicosis). Silicosis  is a progressive,  incurable disease that  impairs respiratory function.[37] It takes years to develop, seldom exhibiting symptoms in under five years.[38] Not controlling

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 5/77

exposure  to  harmful  forms  of  silica  thus  risks  irreparable  damage  to  exposed  individuals'  lungs.  As described below, the regulatory history of silica includes frequent, incorrect assertions that the problems of silica exposure had been solved by regulatory measures that subsequent knowledge revealed to be less effective  than  promised.  In  the  early  1990s,  200  to  300  silicosis  deaths  per  year  were  reported.[39] Further,  research  has  recently  associated  chronic  exposure  to  high  levels  of  certain  forms  of  free crystalline silica with lung cancer. Delay in addressing silica exposure thus also has its costs, and there is now reason to believe that those costs are larger than previously thought.

The problem of categorization is central to regulatory action concerning silica. The IARC analysis of silica dust, for example, noted that "carcinogenicity in humans was not detected in all  industrial circumstances studied.  Carcinogenicity  may  be  dependent  on  inherent  characteristics  of  the  crystalline  silica  or  on external  factors  affecting  its  biological  activity  or  distribution  of  its  polymorphs."[40]  Determining  which forms of silica pose a human health threat, and so are candidates for regulatory action, is thus key.

In sum, we know that silica can be classified in multiple ways. These classifications may or may not have a relationship to the health effects observed in epidemiological studies of silica exposure and other research on silica's health effects. We do not know,  for example, exactly what  form of silica medical  researchers included  in  some  early  studies  because  distinctions  now  recognized  were  unknown  or  thought  to  be unimportant at the time the studies were conducted. Yet these distinctions are potentially as important as the  distinction  between  silica  dust  and  dust  that  does  not  contain  silica.  OSHA  regulates  (and  is considering tightening regulations on) silica based on a recognition that silica dust is different from other dusts.  If  it  turns  out  that  only  freshly  fractured  crystalline  silica  dust  is  hazardous,  failing  to  draw  that distinction will have unnecessarily imposed substantial costs on industries using other forms of silica. We are thus in the position of the regulator considering α­kryptonite, α'­kryptonite, and β­kryptonite: We have multiple distinctions, but we do not know if they are relevant. As our ability to draw distinctions based on chemical,  mineralogical,  and  other  bases  grows,  it  increasingly  exceeds  our  ability  to  understand  the relevance of the distinctions we can draw.

We  have  thus  established  the  fairly  obvious  fact  that  regulators  must  draw  lines.  What  may  be  less obvious  is  that  the ability  to  draw  these distinctions  is  endogenous. That  is,  the  characterization of  the regulated substance (and other distinctions) depends on  the  investment by  the regulator,  the regulated, and other  interest groups  in creating and using knowledge about  the subject of  the regulation. Different participants have different  incentives  to  invest  in building and using such knowledge. We discuss  these incentives in the next Section.

C. Incentives for Developing Knowledge If we had complete knowledge about a workplace hazard, its risks, and its remedies, we might be able to design a comprehensive  regulation  that perfectly aligned protective measures and hazards, striking  just the right balance between the cost and benefit of mitigation. Of course, we do not have such information about  workplace  hazards  any  more  than  we  have  it  about  anything  else.[41]  Examining  attempts  to implement regulatory solutions in economic policy, Nobel Prize­winning economist Friedrich A. von Hayek coined  the  term  "the knowledge problem"  to explain why centralized  regulatory  solutions are  inferior  to decentralized market processes.[42] Hayek's central point was that decentralized markets focus dispersed information  —  information  that  no  one  individual  (not  even  a  regulator)  can  obtain  —  and  convey  it efficiently to market participants.

1. Market Incentives and Market Failures To  understand  Hayek's  point,  consider  the  financial  incentives  an  unregulated  workplace  provides  for protecting health and safety. First, employees have obvious incentives to protect their own health — faced

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 6/77

with two otherwise equal jobs with different risks, employees will prefer the less risky job. Thus, informed employees will demand safeguards for health and safety.

Second,  even  wholly  self­interested  employers  have  incentives  to  provide  safe  and  healthy  work environments to ensure a productive workforce.[43] Employers often have significant investments in their employees' firm­specific human capital.[44] Safeguarding that investment requires reducing turnover.[45] Moreover, employees in more risky jobs can command higher wages than employees with equivalent skills in  less  risky  environments,  which  provides  financial  incentives  for  employers  to  protect  the  health  and safety of employees, even in the absence of government requirements.[46] Indeed, even critics of market forces  concede  that  market  responses  sometimes  occur  before  regulatory  action.[47]  For  example, systematic medical exams of employees, an important tool in uncovering workplace diseases, were part of "paternalistic  programs  to  care  for  the  workers'  broader  needs,  often  to  wean  them  away  from  trade unions."[48]

The  market  failure  analysis  of  workplace  health  and  safety  stresses  obstacles  to  these  incentives' operation. For example, some argue that because employees are ignorant of the true nature of the risks they  face,  they  fail  to demand sufficient  safety.[49] Similarly, others contend  that employers are able  to impose  one­sided  bargains  on  employees  and  are  able  to  force  them  to  accept  dangerous  jobs when employees would prefer safer working conditions.[50] As a result of these market failures, critics argue, an unregulated work environment would be hazardous to employees' health and safety. Because employers could impose contracts including dangerous working conditions without fully compensating employees for the additional risk, employers would choose not to invest in safety, thereby shifting the cost to employees.

2. Incentives for Categorization and Knowledge With  respect  to  the problem of  categorization, we can use our  kryptonite example  to  illustrate how  the incentives operate. Suppose we begin with the problem of kryptonite exposure generally, without regard to the various forms of kryptonite. Employers will have an incentive to invest in discovering whether there are relevant  distinctions  among  forms  of  kryptonite  (α,  α',  and  β)  because  the  discovery  of  a  relevant distinction can reduce the risk premium they must pay to employees. Note that  this benefit of  increased knowledge  to  employers  is  dependent  upon  convincing  employees  that  the  distinction  is  relevant. Employers must persuade the employees to accept a lower risk premium for working with the less harmful form  of  kryptonite.  Employers  will  have  to  make  investment  decisions  under  considerable  uncertainty (since they do not even know if there are multiple forms of kryptonite, let alone whether the harm caused by  the  different  forms,  that  may  or  may  not  exist,  is  different).  The  key  is  that  the  incentive  exists  to produce knowledge, even if the incentive is not to produce perfect knowledge.

However, market failures affect incentives to invest in categorization. If employees misperceive the risks of kryptonite generally, and so fail to demand an appropriate risk premium, or are unable to bargain for risk premiums at all, employers will have no incentive to invest in knowledge about kryptonite's potential forms. Moreover, if employees misperceive risks because they are incapable of understanding scientific evidence, [51] they will be unlikely to accurately assess the evidence produced by employers. Employers may then invest  in  inaccurate  evidence  to mislead  employees  about  the  risks  of  kryptonite.  If  the market  failures dominate  the unregulated market,  the  incentives  for  investing  in knowledge will be diluted or destroyed, and a perverse incentive to create junk science may exist.

The choice in addressing health and safety issues is not, of course, between OSHA and the completely unregulated  marketplace.  We  must  therefore  also  consider  the  impact  of  intermediate  regulatory measures on workplace health and safety. Since the early twentieth century, workers' compensation and other  forms  of  insurance  financed  through  premiums  paid  by  employers  have  provided  incentives  for

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 7/77

workplace  health  and  safety.[52]  Insurance  gives  employers  incentives  to  promote  safety  because employers with poor safety  records  face higher workers'  compensation  insurance premiums.[53] These incentives  appear  to  have  had  an  impact  on  the  workplace:  The  doubling  of  workers'  compensation premiums  between  1984  ($15  billion  per  year)  and  1991  ($31  billion),  for  example,  led  to  significant improvements  in worker  safety. By  the  late  1990s, workers'  compensation premiums had  fallen  to  $26 billion.[54] Research suggests that, if not for workers' compensation, occupational fatalities would be one third higher than they are.[55] Workers' compensation insurance thus has had a demonstrable impact on workplace health and safety.

With  respect  to  the  incentives  to  understand health  impacts  of  potentially  hazardous  substances  in  the workplace, workers'  compensation  insurance creates  incentives  for  research by adding a  repeat player concerned with  lowering costs.  Insurance companies profit  from the difference between  the claims  they pay and the premiums they collect.[56] Workers' compensation  insurers compete among themselves for employer business by offering  lower premiums.[57]  If  an  insurer can discover a basis  for distinguishing among high­  and  low­risk  employers  (for  example,  the α  /  β  kryptonite  distinction),  it  can offer  low­risk employers lower premiums and win market share. Moreover, employers who can demonstrate that their workplaces are less hazardous than the workplaces of other firms by showing a distinction in exposures will be able to negotiate  lower premiums. Thus, both insurers and employers have incentives to seek to increase knowledge about the appropriate categorization of workplace hazards. A complete picture of the incentives to build knowledge of workplace hazards must include the incentives of repeat players such as insurance companies.

3. Government Failures and the Role of Interest Groups Market  failure  theory  proponents  sometimes  view  documenting,  or  perhaps  even  simply  asserting,  the existence of one or both of the effects described above (employees' inadequate understanding of potential risks  and  inadequate  bargaining  strength  compared  to  employers)  as  sufficient  justification  for  state intervention. A crucial insight of public choice theory, however, is that we must consider the possibility that state interventions will make things worse. In other words, there may be a "government failure" as well as a  market  failure,  and  the  means  of  properly  judging  the  relative  worth  of  alternative  institutions  is  to compare  the  strengths  and  weaknesses  of  both  rather  than  the  strengths  of  state  action  with  the weaknesses  of  market  processes.[58]  Understanding  the  complete  set  of  institutional  strengths  and weaknesses requires that we consider the incentives created by both.

Moreover, we must consider the form of the intervention required to compensate for any market failures. If the  problem  is  a  lack  of  information  among  employees  about  the  magnitude  of  risks,  for  example, providing them with the information is one means of correcting the market failure; directly specifying the risk  reduction measures  employers must  take  is  another.  These  two  solutions  have  different  incentive effects, and the costs and benefits of each should be considered in contemplating the form of intervention.

Given the other incentives employers and employees have to protect worker health and safety, what role should federal regulation have? Traditional welfare economics argues that the existence of market failures requires government  intervention.[59]  It suggests  that politicians seeking  to serve  the public  interest will regulate to correct those "market failures," in which case we would see regulations enacted to serve the public  interest by addressing perceived or real market failures.[60] This does not appear to be uniformly the case, however, suggesting that a richer  theory of  regulation  is needed.[61] Many regulations do not correspond  to  market  failures.  Economic  regulations,  the  predominate  type  of  regulation  through  the 1960s, were not well correlated with identifiable market failures, and indeed, they often seemed to serve private, not public, interests.[62] In the case of OSHA regulation, empirical analysis has not found strong

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 8/77

evidence  that  OSHA  regulations  have  had  a  substantial  impact  on  worker  health  and  safety,[63] suggesting that alternative explanations are necessary.

The understanding of regulation improved with the insights of George Stigler and James Buchanan, two Nobel  Prize­winning  economists.  The works  of  Stigler  and Buchanan  developed  insights  for  predicting when policymakers would promulgate regulations and the form they would be likely to take. In particular, Stigler's  1971  article,  The  Theory  of  Economic  Regulation,  helped  raise  awareness  of  the  incentives created by regulations and wealth­redistribution consequences of economic regulation. Stigler started with the premises that (1) the basic resource of the government is the power to coerce, (2) an interest group that can convince the government to use its coercive power to its benefit can improve its well­being at the expense of  others,  and  (3)  agents  (firms,  individuals,  government  officials,  interest  groups)  are  rational and try to maximize their own utility (well­being).[64]

With this foundation, Stigler set forth the hypothesis that regulation is supplied in response to the demands of interest groups acting to maximize their own well­being (income).[65] He observed that the behavior of legislators is driven by their desire to stay in office (maximize political support). Regulation is one way to redistribute wealth, and interest groups compete for that wealth redistribution by offering political support in exchange for favorable legislation.

The implication of Stigler's theory is that regulation is likely to be biased toward benefiting interest groups that are better organized and have more to gain from the wealth redistribution. Regulation is thus likely to benefit  smaller,  better­organized  interest  groups with  strongly  felt  preferences at  the  expense of  larger interest groups with weakly felt preferences.

Buchanan's  work  (together  with  Gordon  Tullock)  contributed  to  this  richer  understanding  of  regulation through the creation of public choice theory.[66] Public choice economics begins with the recognition that (1)  individuals  in  government  (politicians,  regulators,  voters,  etc.),  just  as  individuals  in  other circumstances, are driven by self  interest and (2)  these individuals are not omniscient.[67] Public choice theory  argues  that  government  officials  cannot  simply  systematically  maximize  the  public  interest.  For example, to produce favorable outcomes, even a benevolent politician must be in office. To gain and retain office, the politician must obtain campaign funds and votes; getting both requires cooperating with interest groups seeking to maximize their own welfare. Thus, public choice economics reach conclusions similar to those  drawn  from Stigler's  economic  theory  of  regulation.  Public  choice  also  recognizes  that,  because policymakers  are  not  omniscient  regarding  the  consequences  of  different  policy  choices,  their interventions, even when designed to correct market failures, may produce "government failures."[68]

The insights of public choice theory and the economic theory of regulation shed new light on when we are likely to observe regulation and the forms it will take. Crucially, they tell us that we need not rely on bad actors in government to explain sub­optimal outcomes. Good people, with pure motives, will also produce special  interest  regulations  due  to  the  structure  of  the  political  system.  Thus,  small,  organized  interest groups  can  exercise  the  political  will  to  gain  specialized  benefits  while  spreading  costs  to  large unorganized citizens. To study regulation, therefore, we must understand the interest groups that have a stake in regulatory actions and the political players involved.[69]

II. AN INTEREST GROUP­BASED ACCOUNT OF SILICA REGULATION In Section I, we argued that significant problems must be resolved for  the design of effective regulatory measures. In this Section, we turn to the regulatory history of silica dust because understanding regulatory outcomes  depends  on  the  examination  of  the  roles  interest  groups  and  incentives  play  in  shaping regulatory policy.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&hi… 9/77

A. The Early Awareness of the Health Risks of Silica Silica is everywhere — it is the second most common mineral in the earth's crust.[70] Silica dust is a highly visible air contaminant, unlike many other workplace hazards like gases that are potentially carcinogenic at low concentrations and difficult to identify in the workplace. Dust, after all, is generally visible to the naked eye even if the specific particles that are most hazardous are not. Discussions of silica and silicosis often begin with a quote from De Re Metallica, a sixteenth­century treatise on mining, by the German scholar, doctor,  and  founder  of  modern  geology  Georg  Bauer  (also  known  as  Georgius  Agricola),  or  another source of similar historic vintage  to make  the point  that  the hazards are well­known.[71] Such accounts are at least partially correct. By as early as the end of the nineteenth century, occupational health writers had  clearly  established  a  relationship  between  dusts,  including  silica  dusts,  and  health.[72]  Thus,  the hazards of silicosis are not a new discovery, even though the complexities of its cause and effect are still being explored today.[73]

A  conclusion  one might  draw  from  these  venerable  sources  is  that  the market  has  clearly  failed  with respect to dust exposures. How, after all, could hundreds of years of exposure to dangerous dusts occur unless there was a market failure? The answer lies with the evolving nature of scientific knowledge and the nature of dust­induced health problems. Despite widespread general knowledge  that dust exposure posed risks, in fact little specific knowledge existed as to the types of risks with which we are concerned today. Nineteenth­century and earlier observers could see dust in the air  in mines and other workplaces and observe that some of the employees working in those locations became sick. They had little accurate knowledge about why the employees became ill, why some did and some did not, and how the dust they observed was connected to the illness. Conditions in these workplaces were generally quite different from those that prevail today. Exposures in pre­industrial economies, for example, tended to be limited to a few high­risk  occupations  (for  example,  mining).  Even  in  those  occupations,  the  technology  used  in  pre­ industrial Revolution mining differed from modern methods, and it produced different types and volumes of dust. We remember the successful  identification of the association between dust and silicosis,  forgetting the  many  similar  theories  that  have  since  been  proven  wrong  (for  example,  the  connection  between "miasmas"  and  disease).[74]  We  cannot  conclude  from  Agricola's  writings  that  the  public  widely understood  that  the conditions he observed caused disease. Nor can we conclude  that  the absence of action  to  control  the  dust  hazard  until  the  twentieth  century  represents  indifference  to  the  health  and welfare of the employees by either the employees themselves or their employers.

B. From the Industrial Revolution to the New Deal Although  miners  and  some  other  occupations  had  experienced  dust  exposures  for  centuries,  the development of power tools and other new technologies as a result of the industrial revolution dramatically changed the scope and type of dust exposure for employees in a wide range of industries.

1. Industrialization's Impacts Industrialization  in  the  United  States  brought  a  sharp  increase  in  accidental  deaths  and  injuries.[75] Throughout  the  late  nineteenth  and  early  twentieth  centuries,  Americans  grappled  with  a  number  of responses to the problem. Not surprisingly, given the toll from accidents, the problem of workplace disease was not the first priority.[76] The initial response to the increased accident rate was an "outpouring" of new tort  litigation despite  the restrictive  tort doctrines  that made suits difficult  for plaintiffs  to win — between 1870 and 1910, tort cases in New York City had grown from 4.2% to 40.9% of the trial court caseload.[77] Complaints  concerning  the  plaintiffs'  bar  used  alarmist  terms:  '"barratrous  speculations,'"  '"communistic tendencies,'"  and  '"enormous  verdicts'"  all  contributed  to  the  denigration  of'"manly  and  professional dignity'" at the bar.[78]

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 10/77

Dust may not have been at the top of the social agenda, but it too was affected by industrialization. As a result  of  technological  change,  the  scope  of  the  dust  problem  grew  dramatically  with  the  Industrial Revolution.[79] Exposure to silica dust increased sharply in the early years of the twentieth century after the invention of the pneumatic hammer drill in 1897 and sand blasting in 1904.[80] The new technologies meant  that  more  dust  was  made  up  of  smaller  particles.[81]  Although  no  systematic  measurements existed, federal studies conducted by the Bureau of Mines found that mines in Joplin, Missouri and Butte, Montana contained dust levels at more than 100 times the levels later allowed under the OSHA standards imposed  in  the 1970s.[82] Even  in states with  laws requiring ventilation of dusty workplaces,  insufficient knowledge resulted in laws that lacked specificity in defining meaningful exposure or ventilation levels.[83]

Further, the limits of pre­twentieth­century medical knowledge significantly hampered medical diagnosis of dust­related injuries. The absence of X­ray technology severely limited the ability to examine the lungs of living patients,[84] and the lack of the germ theory left doctors without a correct causal understanding of much of what we take for granted in medicine today.[85] For example, scientists had trouble distinguishing tuberculosis from lung scarring caused by dust exposure.[86] Even today, radiographic techniques cannot distinguish silicosis from many other respiratory diseases.[87] Similarly, variation in individual susceptibility to various industrial hazards discouraged investment in general mitigation measures solely because some employees became ill.[88] Medical standards changed rapidly in the first quarter of the twentieth century, becoming more science­based and making much greater use of technology.[89] This included expansion of information technology such as punch cards, which enabled the tracking of patterns of disease.[90]

Pre­twentieth­century understanding of dust hazards was primitive by modern standards, and  improving that understanding ultimately required technological change (the invention of radiography in 1895)[91] and scientific breakthroughs in medicine (the germ theory's impact on medicine in the 1870s and 1880s).[92] Although  the discovery of X­ray  technology prompted a massive reaction almost overnight — machines were  for  sale  in  the  United  States  for  $50  within  a  short  time  after  the  discovery  of  the  technique  in Germany,  and more  than  1,000  articles  and  49  books  on  the  topic  appeared  in  the  first  year  after  its discovery[93] — it took time for the practical application of it to spread beyond major urban centers.[94] It also took time for  the new technology to become accepted as a vital part of diagnosis even for obvious conditions  such  as  broken  bones.[95]  Finally,  although  the  technology was  certainly  available  by  1900, major  innovations  in  reducing  the  cost  of  its  use  were  not  realized  until  the  demands  of World War  I prompted innovation.[96]

In  addition,  before  the  twentieth  century,  public  health  was  "still  largely  the  province  of  amateurs  and gentlemen,"[97] and the gentlemen did not have the tools or the political base to demand resources. Only when private foundations and state governments began funding research in the first years of the twentieth century did a more systematic analysis of workplace safety and health begin.[98] The demand for more knowledge  about  dust­related  health  hazards  also  grew  because  of  the  changes  that  the  Industrial Revolution introduced in factories.

Slowing the development of accurate knowledge of the causes of workplace diseases

was the ambiguous way that occupational ailments   often manifested themselves. Even widely recognized   industrial diseases could be difficult to identify   with any certainty in a given worker. Ailments without   characteristic signs of their occupational origins,   such as cardiovascular illnesses, many muscular   strains and cramps, or even the infectious lung 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&h… 11/77

 diseases that often complicated silicosis, were easily   attributable to nonoccupational rather than workplace   causes. Even for those diseases more specifically  connected with certain occupations, like lead poisoning,   recognition could be difficult.[99] A  close  look  at when  knowledge  developed  supports  this  account.  An  article  published  in  1900  in  the Journal of  the American Medical Association became  the  first major U.S. medical publication  to  identify silica  dust  as  the  cause  of  fibrosis.[100]  It  discussed  elevated  death  rates  following  the  introduction  of mechanical milling  equipment  in  a  Nevada  gold milling  firm.[101]  British  researchers  also  documented problems  in  South  African  mines  in  this  same  period.[102]  Significantly,  dust  hazards  were  first documented  in  the  context  of  high exposure occupations  (mining and milling)  in which new  techniques increased  the  hazard  at  the  same  time  as  new  medical  technology  and  knowledge  made  diagnosis possible.

The  public  reacted  to  the  new  knowledge  by  demanding  yet  more  knowledge.  As  early  as  1911,  for example, an  insurance company statistician pushed for a federally  funded study  into the health of metal miners.[103] Insurance company interest in the subject is not surprising: Some estimates today are that "at least  thirty  thousand"  metal  miners  "at  any  time"  during  this  period  had  silicosis.[104]  And  insurance policies for factory workers had boomed in the preceding decades — estimates run as high as 3.5 million policies by 1900.[105] New knowledge was produced — "By the 1920s, silicosis was established as an important industrial disease."[106] The new knowledge was far from complete: "[S]ilicosis was perceived as a problem affecting rural, relatively isolated populations in widely scattered communities" rather than as a widespread problem.[107] Knowledge about silicosis grew together with more general knowledge about work­related  disease —  Professor  Sellers  concludes,  for  example,  that  the  field  of  industrial  hygiene "coalesced  between  the  1910s  and  1930s."[108]  Viewed  in  light  of  contemporary  knowledge  and technology, the market reacted to the unprecedented increases in silica dust exposure caused by the new technologies around  the  turn of  the  twentieth  century by demanding  knowledge.  Insurance  companies, among  others,  stood  to  profit  from  creating  better  understanding  of  the  health  effects  of  silica  dust exposure,  and  as  diagnostic  technology  advanced  and  medical  knowledge  improved,  private  interests reacted  to  the  increased  exposure  and  resulting  increase  in  silicosis  by  investing  in  knowledge.  These investments  appear  to  us  to  have  been  made  faster  than  would  have  been  expected  given  the  long latency periods  for  silicosis. Far  from a market  failure,  this  initial  response appears  to have been quite rapid in light of the uncertainties in medicine, primitive understanding of the disease, long latency period, and rapid technological change.

2. The Reaction of Interest Groups The same industrial innovations that produced finer and more dangerous dust also led to major increases in labor productivity and, as a result, produced significant dislocations in a number of industries.[109] For example,  in  the  nineteenth­century  foundry  industry,  mould­making  was  a  skilled  occupation[110] supported by a great deal of semi­skilled and unskilled labor.[111] Starting in the twentieth century, much of the support work was mechanized and output soared: "By the early years of the [twentieth] century, one worker running a machine mixer for two hours could mix as much sand [for moulds] as two workers mixing by hand  for an entire day."[112] Craft workers generally  resisted employer control over  their work,[113] which limited employer knowledge about hazards. For example, Sellers reported that:

[T]he Wheeling nail manufacturers rented out nail‐making   machines on their premises and paid nailers by the   piece; otherwise, they left many of the nailers' working   methods in the hands of the nailers themselves. Many 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 12/77

 Wheeling nailers chose not to wet down their cutting   machines, which would have reduced the volume of dust   to which they were exposed, because dry nail cutting   went faster and paid better — at least over   the short term.[114] In the case of the mould­makers, pneumatic tools for cleaning cast items also raised efficiency, as did the addition of power tools to the finishing stages of polishing and grinding.[115] The biggest change was the introduction  of moulding machines  that  replaced  the  skilled mould­makers.[116]  These  innovations  also created greater silica exposure, since  the power and pneumatic  tools both created more dust and blew more  dust  into  the  air.[117]  The  increased  production  raised  exposures,  as  did  the  expansion  of  the industry triggered by the falling prices of iron products due to higher labor productivity.

In this environment, it is not surprising that occupational disease issues became an important bargaining tool for unions.[118] The same changes that threatened union members' positions within firms threatened the health of  their members. Employees also  resisted safety measures at  times, not accepting  the new equipment and methods either because they did not believe them safer or because the changes reduced income as well as increasing safety.[119] Opposing technological change is difficult without a non­Luddite rationale, and health issues provided unions with the means to seek to control the impact of technology in the workplace. Similarly, as the number of small foundries grew in the late nineteenth and early twentieth centuries,[120] unions must also have seen the health issue as a means of limiting this competition to the larger, unionized shops since the smaller shops generally could not afford to follow the safety standards set  by  the  larger  firms.[121]  The  craft­basis  of  early  twentieth­century  American  unionism  limited  its effectiveness by fragmenting workers in each shop.[122]

The early twentieth century also saw the passage of state laws protecting the health of employees and the creation  of  agencies  that  investigated  factory  conditions  and  occupational  health  issues,  part  of  the Progressive  Era  tendency  toward  expert  agencies.  The  organization  of  the  American  Association  for Labor  Legislation  (AALL)  in  1906  created a  lobbying group  seeking  labor  legislation  and  supporting  its demands  through  conferences,  investigations,  and  reports.[123]  It  held  its  first  national  conference  on industrial disease in 1910.[124] The organization also sponsored publication of papers on the topic. As a result, after the publication of papers from the second AALL conference, American publications exceeded those of the former leaders — the British and the Germans.[125] The AALL made occupational diseases one of  its  top priorities.[126] The policy entrepreneurs of  the AALL, who included Richard Ely and John Commons,  sought  to define a  "scientific" path  to  legislation  that would  improve human welfare.[127]  In doing  so,  they  helped  create  a  "more  coherent  field  of  study"  dealing  with  occupational  disease.[128] Undoubtedly motivated by concern for the general welfare, these experts also "aimed to secure a place for their professions" in public policy.[129]

Popular demand for action grew, in part, from media accounts of workplace hazards. Magazine and book publishers printed regular accounts of workplace disease and injury because such stories sold magazines. [130] State  factory  inspectors grew  in number nationwide,  from fewer  than 300  in 1907 to 425  in 1911. [131] In the process, they helped create a constituency for legislation.[132] Organizations representing a variety of interest groups sprang up in the 1910s.[133] By 1914, 33 states had created factory inspection bureaus,[134]  15  states  had  passed  legislation  requiring  reporting  of  occupational  diseases  by  all physicians,[135] and 25 had passed workers' compensation statutes.[136] World War I's demands on the economy and labor stimulated even greater interest in industrial hygiene.[137]

While  these  first  agencies'  capabilities  were  rudimentary,[138]  reflecting  the  scientific  standards  of  the time, their creation meant that a state bureaucracy now invested in documenting occupational diseases.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 13/77

Not surprisingly, these new agencies quickly expanded: New York went from one to four doctors between 1922  and  1924;  Connecticut  formed  a  "Division  of  Occupational  Diseases"  in  1928  and  had  "both  a physician  and  an  'industrial  hygienist'  on  its  staff  by  1930."[139]  The  federal  government  also  funded studies aimed at occupational disease.[140] Workers' compensation statutes spurred companies  to hire plant physicians — a Public Health Service study in 1919 found "118 out of the 170 plants questioned paid a physician  for services, either part­time or  full­time."[141] This  interest by governments spurred  further market  responses:  The  first American  textbooks  on occupational medicine  appeared  in  1914,[142]  and Harvard  appointed  the  first  full­time  professor  of  industrial  medicine  in  1919.[143]  The  initial  state response mimicked the private sector response: investing in creating knowledge.

3. Workers ' Compensation As  a  result  of  the  increase  in  workplace  hazards  brought  about  by  industrialization,  a  broad  coalition developed  in  favor  of  legislation  to  address  the  problems  it  posed  for  employers,  employees,  and insurance  companies.[144]  Employees  wanted  compensation;  employers  and  insurance  companies wanted  limited  liability;  social  reformers  wanted  more  state  intervention  in  the  workplace.  Moreover, reformers often believed regulatory solutions to be inadequate, turning to the financial  incentives offered by  the  insurance  approach.[145]  The  primary  result  in  the  United  States  was  the  development  of  the workers'  compensation  system  for  industrial  accidents  (although  initially  not  for workplace  diseases),  a compromise  that  limited  employers'  liability  and  increased  employees'  certainty  of  recovery.[146] Other new  initiatives  included  the  establishment  and  expansion  of  state  labor  agencies,  the  creation  of  the federal Department  of  Labor,  and  the passage of  various acts  regulating working  conditions  in  specific industries.[147]

The first wave of workers' compensation statutes, however, did not address diseases. Why not? Several factors  contributed  to  the  initial  focus  on  injuries  rather  than  disease,  a  relatively  crude  version  of  the categorization problem. First, workers' compensation, so commonplace today, was a radical innovation at the  time.[148]  Second,  mass  industrial  disease,  as  opposed  to  isolated  incidents,  was  still  relatively unrecognized. The long latency periods (as much as twenty years for silicosis)[149] and relatively primitive understanding  of  medicine  made  diagnosis  of  non­acute  conditions  challenging.[150]  The  industrial changes  that  increased  exposure  combined with  the  latency  period  to make  the  real  boom  in  disease recognizable  only  after  state  legislatures  had passed  the  first wave of workers'  compensation  statutes. [151] One key result of the introduction of workers' compensation insurance, however, was that a lawyer named Crystal Eastman began  to gather statistics on  the causes of  injuries.[152] A benefit  of workers' compensation  acts  was  that  they  "moved  analysis  of  work  accidents  from  the  close  specificity  of individualized  inquiries  into  particular  accident  cases  to  a  higher  plane  of  statistical  generality."[153] Insurers sought  to  introduce preventative measures  to  lower risks.[154]  It worked: "From 1907 to 1920, work­fatality rates per manhour in American industry dropped by two­thirds; nonfatal work­injury rates and lost workdays per manhour … appear to have declined by half."[155]

Interest  in  such  issues  remained at  the state  level  in part because  the  federal government had not  yet become  large enough  to make a difference.  "State and  local government expenditures were about  five times larger than the federal budget in 1929" — federal expenditures represented a mere three percent of gross national product that year.[156]

The 1920s were a  time of  economic growth and advancement  for  employees.  Industrialization brought new material wealth:

Throughout the late 1920s surveys of consumer habits   marveled at the wide range of purchases made by 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 14/77

 working‐class people, many of them involving durable   goods such as radios, washing machines, and even   automobiles…. All experts agreed that by   the end of the 1920s, the nation's working people  had greater access to health care, recreational   and cultural facilities, public services, and   education than ever before.[157] Prices  for  consumer  goods  were  falling  rapidly,  putting  them  within  the  reach  of  an  ever­widening proportion  of  the  country's  population.[158]  Labor  peace  largely  prevailed,  with  strike  activity  reaching historic lows.[159] "Welfare capitalism" meant that employers had taken the initiative in addressing a wide range  of  issues  for  employees,  defusing  employee  interest  in  initiating  workplace  reforms.[160]  Not everything was perfect; unemployment remained a concern for many, reaching eight percent in mid­1929. [161] Nonetheless, the success of so many during the 1920s resulted in little demand for tackling hard to understand problems like silicosis. Unions, the one interest group that might have spurred public interest, were preoccupied with declining membership — a sympathetic observer says the American Federation of Labor (AFL) "languished in torpor and apathy throughout the 1920s"[162] — and losing ground because it had not yet cracked the mass production industries.[163] Most importantly for explaining the lack of state interest  in  issues  like  silicosis,  the  AFL  unions,  under  Samuel  Gompers'  philosophy  of  "voluntarism," largely  shunned  involvement with  the  government.[164]  To  the  extent  that  the  pre­1930s  responses  to silicosis (and industrial diseases generally) seems inadequate in retrospect, the inadequacy was a failure of both the market and the state, for neither anticipated the full impact of silicosis. From the vantage point of today, this may seem surprising, but the long latency period and lack of understanding of the disease explains why neither state nor market responded more quickly.

4. The Silicosis Crisis of the 1930s Because most of the first wave of workers' compensation legislation had either explicitly excluded or not explicitly  included  industrial  disease,[165]  workers who  became  ill  as  a  result  of  dust  exposure  sought relief  in  the courts. Where some industrial disease coverage was provided,  legislatures adopted  it as "a conservative alternative to plans for state­sponsored health  insurance."[166] Lawsuits over silicosis from workplace exposures began  to proliferate  in  the 1930s.[167] Thousands of such suits created a  liability crisis[168]  and made  silicosis  "an  issue of  national  import."[169]  Insurers  reported  that  they  faced  '"the most serious claim problem ever encountered'" as a result of silicosis suits.[170] More than a billion dollars of silicosis suits were pending in 1934,[171] the equivalent of over $14 billion today. One important reason these  suits  increased  dramatically  in  the  1930s  was  that  silica  suits  offered  a  means  to  survive  the Depression,  converting  the  tort  system  into  a  rudimentary  social welfare  system,[172]  and  "as workers won their suits, it emboldened more of the unemployed and their lawyers."[173]

A variety of factors might explain the explosion of silicosis litigation in the 1930s. One is undoubtedly that silicosis's  long  lead  time meant  that  incidence  of  the  disease  lagged  the  introduction  of  dust­producing equipment in various industries.[174] Both researchers and the public understood silicosis less well than many other industrial diseases, as "researchers had great difficulty devising experiments or other kinds of investigations that persuasively established the chain of events between contact with silica dust and actual symptoms."[175]  Another  important  factor,  however,  is  that  the  Great  Depression  created  economic conditions  that  led "workers  to use  the  issue of  industrial  illness as a means of achieving social welfare objectives."[176] Lawsuits filed by "workers in the dusty trades"[177] "brought 'silicosis within the range of practical politics.'"[178] Faced with an "actuarial potential for disaster,"[179] employers and political leaders experienced enormous pressure to find a solution. Yet another reason is the federal funding that flowed from the new Social Security Act  to state boards of health  to establish  industrial hygiene divisions,[180] agencies  that  then  assembled  information  on  the  state  of  occupational  diseases  in  various  industries.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 15/77

Finally, the Gauley Bridge disaster (discussed in more detail below),[181] in which hundreds of men lost their lives to acute silicosis, spurred congressional hearings and litigation in 1935­1936.

Many of these suits, of course, involved genuinely injured individuals who had suffered real damages and who properly sought compensation through the tort system. Others, however, did not. Accurate diagnosis was difficult, yet some experts felt that too many doctors were willing to support doubtful claims based on unskilled  readings  of  radiographs.[182]  Silicosis  suits  brought  with  them  bitter  disputes  over  alleged fraudulent claims such as those detailed in articles like The Dust Hazard Racket[183] and those evidenced by  fights  between  insurance  companies  and  their  insured  over  coverage.[184]  As  one  observer  in  the 1930s complained,

Missouri is a paradise for this type of racketeering.   Under its law 9 jurors out of 12 may decide a case.   Though the laws against barratry and champerty are still   in existence they are apparently forgotten. Plaintiffs'   attorneys have employed runners, or solicitors to comb   the state, paying particular attention to the unemployed.   As much as $25 a case is paid to solicitors for every   signed contract brought in. Cases are taken on a 50   per cent contingent basis and notices under the   attorney's lien law are promptly served on the employer.   At first the solicitors confined themselves to cases   where some disability existed. More lately solicitation   has been carried on among workers still engaged in active   work, who have no more outward appearance of disability   than the dust on their clothes and some outward   appearance of age.[185] This  scenario  presented  a  crisis  when  people  without  injuries  took  advantage  of  some  states'  looser standards to bring fraudulent claims.

Eventually  the  "crisis"  abated  with  the  shifting  of  silicosis  suits  to  the  workers'  compensation  system beginning  in  the mid­1930s.[186] What brought about  the change?  In some states, court  rulings added silicosis or other industrial diseases to workers' compensation. In California, for example, a ruling by the state supreme court that the limitation period for occupational disease claims would be based on when the disease was  discoverable,  not  when  the  exposure  occurred,[187]  led  insurers  to  seek  substantial  rate increases  (from  $11  for  every  $100  of  payroll  to  $22.25  for  every  $100  of  payroll  in  the  case  of underground gold mines,  for example)[188] and prompted  legislative action. The wave of suits, partially spurred  by  the  Depression,  got  employers'  attention,  and  their  liability  insurance  companies  were presumably anxious to add the workers' compensation insurers to the defense team.[189] Life insurance companies were worried that they had covered people now likely to die far earlier than the companies had predicted. Covering  industrial diseases  fell within  the  interest of a wide  range of groups,  including both employees  and  employers.[190]  The  growing  experience  with  accident  coverage  through  workers' compensation insurance inspired confidence that the system could absorb disease claims. And, finally, the results  of  the  increased  exposures  to  dust  and  other  workplace  disease  agents  was  now  producing enough injured employees to attract attention. In particular, the Gauley Bridge disaster put a spotlight on silicosis.

5. The New Deal

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 16/77

The initial wave of New Deal labor legislation did not address occupational disease issues. Preoccupied with  attempts  to  deal  with  the  staggering  economic  crisis  of  the  Great  Depression,  and  without  the guidance  of  a  coherent  theory  on  how  to  do  so,  the  Roosevelt  Administration  embarked  on  a  raft  of economic reform measures. One of the most far reaching was the National Industrial Recovery Act and the agency it created, the National Recovery Administration (NRA), the essence of which was hostility to the idea of competition.[191] Led by Hugh Johnson, who envisioned the agency as "a giant organ through which  he  could  play  on  the  economy  of  the  country,"[192]  the  NRA  quickly  "mushroomed  into  a bureaucratic colossus" with a staff of 4,500 overseeing "more than seven hundred [industry] codes, many of which overlapped, sometimes  inconsistently."[193] These codes cartelized "huge sectors of American industry."[194] Trade associations and large producers dominated the NRA codes.[195] Despite the varied efforts and alphabet soup of agencies and statutes, the New Deal was sputtering by 1935. Unemployment remained at twenty percent, and opposition on both the right and the left began to grow.[196] 1935 saw the  launch  of  the  "Second  New  Deal,"  a  new  wave  of  proposed  regulatory  statutes  including  "the Emergency  Relief  Appropriation  Act,  the  Banking  Act,  the  Wagner  National  Labor  Relations  Act,  the Public Utility Holding Companies Act,  the Social Security Act, and  the Wealth Tax Act," which were,  in part, designed  to head off  the  threats  from populists Father Charles Coughlin and Senator Huey Long. [197]  One  key  event  spurring  the  expansion  of  the  workers'  compensation  system  to  cover  industrial disease was a particularly horrific series of 500 deaths (out of 2,000 employees) from acute silicosis during the  1929  tunnel  project  in Gauley Bridge, West  Virginia.  Another  1,500 were  eventually  disabled  from chronic silicosis.[198] The tunnel route, unfortunately, ran through a vein of almost pure quartz, producing extremely high exposures.[199] The story broke nationally in 1936.[200] As one account noted, '"Popular interest in silicosis, stimulating social and legislative activities and affecting judicial decisions, was notably accentuated  by  the  newspaper  notoriety  of  the  Gauley  Bridge  episode.'"[201]  Indeed,  some  federal officials felt that the Gauley Bridge disaster advanced occupational disease legislation "almost a decade." [202]

Congressional hearings were held in 1936,[203] and the federal Department of Labor convened national conferences  on  the  topic  to  encourage  legislation  in  the  states,  beginning  just  three  weeks  after  the congressional  hearings  concluded.[204] By  creating  a  national  debate  over  the  subject  of  silicosis,  and bringing together both labor and industry representatives in a forum, the government attempted to make it possible for the parties to bargain their way to a mutually advantageous solution,[205] in keeping with the Administration's  corporatist  approach  to  labor  issues.[206]  The  combination  of  the  threat  of  silica  suits against  employers,  ambiguity  in  many  states'  workers  compensation  laws  on  occupational  disease coverage,[207] causation issues for plaintiffs,[208] and unions' interests in using the issue to expand their role in the workplace[209] made gains from cooperation possible: Employers could eliminate the threat of civil suits, and unions could expand their influence over the workplace[210] through a new federal agency. [211] Indeed, "[i]n the midst of the Depression, silicosis was frequently framed as a labor and management problem, not solely as a health issue."[212] Unions in the mid­1930s were on the upswing; after dramatic declines to fewer than three million members over the 1920s and early 1930s, union membership reached nine  million  in  1939.[213]  However,  the  disputes  between  the  AFL  and  the  Congress  of  Industrial Organizations (CIO) divided the unions and weakened their political clout.[214] Economic conditions were also  turning against  the unions.  In 1937  the  recovery collapsed, and  the  "Roosevelt Recession" began, ending the active phase of the New Deal.[215]

Employers,  however,  resisted  the  quasi­Faustian  bargain;  the  main  impact  of  the  federally  sponsored conferences was to spur the opposing sides to organize nationally to battle for control of the workplace. [216] Faced with the threat of moves to create another of the New Deal "alphabet" agencies (the leading congressional figure in the Gauley Bridge hearings advocated federal solutions),[217] employers opted for the devil they knew — workers' compensation. The change was evident, in the sense that "[b]y the end of

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 17/77

1937,  forty­six  states  had  enacted  laws  covering  workers  afflicted  with  silicosis."[218]  By  way  of comparison, only 15 states covered some or all occupational diseases at the start of 1936.[219]

Workers' compensation was not the only area in which state involvement in industrial disease expanded during  the  1930s.  The  Roosevelt  Administration  offered  states  financial  incentives  to  expand  their involvement:  19  states  established  industrial  hygiene  departments  by  1936  in  response  to  a  federal initiative  that  made  Social  Security  funds  available  for  such  departments  through  the  Public  Health Service;  only  seven  had  had  such  programs  before  1935,  and  those  were  "of  a  limited  nature."[220] Federal spending on industrial hygiene rose quickly, from $100,000 in 1936 to almost $750,000 in 1938. [221] State budgets rose to $589,000 in 1938, with 161 employees across 26 states.[222] Importantly for future  activity,  the Temporary Conference  of Official  Industrial Hygienists  organized  in  1936  and would soon become the influential National Conference of Governmental Industrial Hygienists (NCGIH), and in 1946,  the American Conference of Governmental  Industrial Hygienists (ACGIH), which continues today. [223]

6. Explaining the 'Moderate' Outcome One  important  reason  industry was able  to head off  regulation was  that employers organized quickly  in response  to  the  federal  interest  in  Gauley  Bridge.[224]  Employers  saw  union  efforts  to  control  the workplace as a serious threat to the productivity gains of the first part of the twentieth century.[225] The opening  years  of  the  New  Deal  had  made  clear  the  stakes  and  the  Roosevelt  Administration's  likely approach  to  labor  issues.[226]  The  Air  Hygiene  Foundation  was  quickly  established  to  serve  as  a clearinghouse and establish voluntary standards.[227] It conducted "nearly all" silicosis research after  its establishment.[228] And despite employers'  fears of New Deal  legislation, given Roosevelt's status as a "diffident  champion  of  labor,  and  especially  of  organized  labor  unions,"[229]  the  Administration  did  not strongly resist employer efforts to head off stronger reform efforts.

To  the  extent  that  they  sought  to  use  the  Gauley  Bridge  incident  to  create  federal  authority  over occupational health,  the unions overreached.[230] And organizing, not occupational health, was  the  top union  priority  in  1936  and  1937.[231]  The  unions  were  also  resisting  provisions  of  industrial  disease legislation that might lead to afflicted employees losing their jobs.[232]

Although  labor  interests  succeeded  in  getting  legislation  introduced  in  Congress  to  implement  their approach in the late 1930s,[233] by that time a conservative coalition had emerged in Congress with the strength  to  block  the  legislation,[234]  and  the White  House  did  not  push  the  legislation  through.[235] Moreover,  the  Supreme  Court  had  not  yet  "switched"  to  allowing  the  Roosevelt  reforms,[236]  and Secretary of Labor Francis Perkins was worried over the Court's possible attitude toward labor legislation generally.[237]

Another  reason  why  more  radical  solutions  were  not  adopted  was  that  many  viewed  the  problem  as largely solved. Perkins,[238] for example, told the second national conference on silicosis that "its present hazards  [can  be]  reduced  to  a  minimum  and  the  disease  itself  finally  eradicated,"[239]  and  employer representatives confidently asserted that ventilation equipment's development had reached the point that '"the existence of a dust hazard is already on its way out.'"[240] Moreover, experts thought that only two percent of the workforce was at risk and only half of that number was at serious risk.[241]

The problem of "dust rackets" grew out of the lagging medical technology for determining causation. Dust­ related diseases, and occupational diseases generally, were hard to diagnose definitively.[242] Without the diagnostic tools to attribute illness to exposure, the tort system risked both under­ and over­inclusiveness. Where rigorous causation standards applied, even plaintiffs genuinely injured by an occupational exposure were unlikely to prevail. When the plaintiffs' bar gained relaxed proof and pleading standards, de facto, if

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 18/77

not  de  jure,  fraudulent  claims  could  prevail  as  well  as  legitimate  ones.  Of  particular  relevance  for  our discussion is the institutional response to the silica litigation: Life insurance companies took an interest in the question because it affected their payments on policies.[243] The insurance companies also developed the data that unseated the bacteriological theory.[244] Significantly, only a few decades earlier an actuary who addressed  the 1893 World's Fair  "Auxiliary Congress"  "wistfully  concluded  [that], most  'hazards of occupations' were  'unknown  and  almost  incalculable.'"[245]  In  a  short  time, motivated  by  the  desire  to increase  profits  by  accurately  classifying  risks,  the  insurance  industry  helped  create  a  revolution  in knowledge about industrial disease.

Attempts  to  resolve  the  failure  of  the  tort  system  by  including  silicosis  as  a  compensable  occupational disease  under  state  workers'  compensation  statutes  brought  financial  stresses  and  demands  for  fiscal reforms to those systems.[246] Causation issues plagued both common law and workers' compensation solutions, as silicosis and tuberculosis often went hand in hand.[247] Moreover, susceptibility to silicosis is related in part to characteristics of the exposed individual, including both voluntary — for example smoking — and involuntary — for example genetic — characteristics,[248] creating additional problems for both tort and insurance solutions. Such transfers failed to resolve the fundamental problem of determining who had a covered disease and simply shifted the problem from the tort system to the insurance system.

To summarize, by 1940 the legal treatment of silica dust had undergone several key changes. Although the  medical  community  had  long  recognized  that  breathing  dust  was  unhealthy,  it  was  not  until industrialization greatly increased dust exposures (and other hazards) that American jurisdictions adopted regulatory measures aimed at workplace hazards generally or silica dust in particular. The increased injury rates of the new mechanized factories, mines, and other workplaces helped produce a broad coalition that demanded  legislation  to spread  the costs.  In a compromise between  labor and  industrial  interests, both sides accepted workers' compensation systems to spread the costs of accidents. Eventually, the increase in  industrial  diseases,  especially  silicosis,  led  to  their  inclusion  in  the  system  as  well.  This  latter development did not occur until the financial pressure of silicosis lawsuits produced a new broad coalition in favor of action. In essence, industrial interests found workers' compensation coverage less of a threat than the numerous suits brought by alleged silicosis victims and the possibility of federal intervention.

The institutional response to silica dust during the first part of the twentieth century is thus understandable in the interest group framework. Mechanization led to a greater demand among those injured. Institutional entrepreneurs responded to  this demand by  innovating (the workers' compensation system coverage of accidents, the 1930s silicosis lawsuits, and the extension of workers' compensation to cover silicosis and other industrial diseases). Further, the interplay of interest groups produced compromises as well as new institutions.

The categorization problem arose in the context of these debates. Silicosis and other industrial diseases were covered by the new institutions;  tuberculosis and other "social" diseases were not. This was not a foregone  conclusion;  labor  and  left­wing  interests  campaigned  early  for  a  comprehensive  approach  to public  health  rather  than  a  workplace­specific  approach.[249]  The  outcome  of  the  debate,  however, introduced a legal distinction between the two types of disease.

Implementing  the  distinction  proved  difficult.  Diagnosis  was  —  and  remains  —  a  challenge;  early twentieth­century medicine was not up to the task of definitively determining whether a particular individual was sick because of occupational exposures or because of other factors. As a result, distinctions that later came  to  be  seen as arbitrary were  introduced,  such as  the  requirement  that  radiographic  evidence be used to diagnose  lung conditions rather  than  loss of capacity.[250] By awarding benefits  for a subset of employees with reduced lung capacity, the institutions that grew out of the 1930s created incentives both

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 19/77

for employees to be diagnosed with silicosis and other covered diseases rather than other conditions and for  employers  to  seek  different  diagnoses  for  claimants,  in  order  to  eliminate  the  need  to  pay compensation. This line of division became politically determined because the categorization issue could not be settled objectively.

C. World War II to OSHA During  the  war,  labor  became,  "in  effect,  a  ward  of  the  state."[251]  The  Roosevelt  Administration protected unions from decertification but demanded and received a "no strike" pledge and wage restraint in return.[252] Labor demands after the end of the war centered on wages.[253] The passage of the Taft­ Hartley Act in 1947 made union organizing more difficult.[254] After the war, "national labor leaders in both [the AFL and the CIO] came to see the labor movement's political goals as broadly conceived support for lower­ and middle­class Americans."[255] Politically, the union movement "align[ed] itself squarely with the larger liberal agenda of countercyclical public spending and generous programs of social protection."[256] This  more  general  focus  to  labor  activism  meant  attention  shifted  away  from  workplace  issues  like industrial diseases. As in the 1920s, the expanding economy during the 1950s and early 1960s brought prosperity that dulled the union movement's appetite for institutional reform.[257] Moreover, the post­war industrial  relations  system  centralized wage  and  benefit  issues,  but  left  "matters  related  to work  rules, discipline, job assignment, and grievances" to local unions to resolve.[258]

The most important changes in workplace health thus came from the private sector. Industry turned to the industrial hygienists'  trade organization for standards. The ACGIH, which had expanded its membership criteria to offset the decline in government activity after the war,[259] began to receive requests from firms for standards governing workplace exposure.[260] The organization formed the Committee on Industrial Hygiene Codes,  and  it  created  a  table  of  "maximum  allowable  concentrations"  (MACs)  as  a  first  step toward  a  comprehensive  industrial  hygiene  code  in  1946.[261]  A  separate  Technical  Standards Committee  also  considered  the  issues  and  took  over  the  project.[262]  The  organization  also  took advantage of increased interest in the subject during the war "to organize and develop industrial hygiene agencies  where  they  had  not  previously  existed.  By  the  end  of  the  war  a  network  of  units  had  been established in nearly every state and many large industrial cities."[263]

ACGIH  then  published  its maximum allowable  concentrations  as  "Threshold  Limit  Values"  (TLVs).[264] The  organization  insisted  that  the  TLVs  were  merely  guides  and  not  "fine  lines  between  safe  and dangerous concentrations."[265] Despite regular repetition of such warnings, however, many states used TLVs as  legal  limits  in state­level workplace  regulatory schemes,[266] and  they continue  in widespread use around the world.[267] The TLVs offered firms a focal point around which to structure their workplace safety campaigns, without requiring the firms to invest individually in the research necessary to set them. And  firms  could  point  to  their  compliance  with  "industry  standards"  if  questions  were  raised  about particular substances. The range of substances to which employees were exposed grew with the post­war explosion  in  the  chemical  industry,  but  there  was  no  increase  in  dust  exposures  comparable  to  that introduced by the industrial revolution.

The one industry in which dust exposures increased dramatically was coal mining, which the United Mine Workers  encouraged  to  move  toward  greater  mechanization,[268]  and  the  industry  became  virtually completely mechanized  after  the  war.[269]  In  this  one  industry,  we  do  find  persistent  efforts  to  create regulatory  measures.  Congress  introduced  a  series  of  bills  during  the  1950s  proposing  federal investigations of mine safety issues generally; some of these singled out silicosis for special mention, and others did not.[270] The  International Union of Mine, Mill, and Smelter Workers, working with Montana Democratic  Congressman  Lee Metcalf,  was  a  major  force  behind  these  bills.[271]  In  1958,  Congress

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 20/77

appropriated  $128,000  in  funding  for  a  Public  Health  Service  study,[272]  and  in  1961,  Congress authorized a federal study of health and safety hazards in mines (excluding coal mines) and quarries.[273]

As with silicosis, lung injuries from coal dust (referred to as black lung) were well­known but were not yet the focus of government action.[274] The problem of black lung came to the forefront at the same time as the  Johnson  Administration  began  a  push  for  general  occupational  safety  and  health  legislation.[275] Ralph Nader, for example, began a public campaign in 1968 to spur federal action on black lung with an article  in The New Republic and a public  letter  to  Interior Secretary Stewart Udall.[276] Coupled with a heavily publicized West Virginia coal mine explosion later that year,[277] Nader's campaign pushed black lung  to  the  forefront of public awareness. The mine disaster  "badly  tarnished"  the  industry and made  it more  willing  to  accept  regulation.[278]  The  following  year  the  new  Nixon  Administration  introduced  a federal mine safety bill, which at least some observers termed stricter than the Johnson Administration's efforts.[279] Many  coal  companies, which  oil  companies  recently  acquired,  accepted  regulation  to  help head off strikes.[280]

Despite the increased activity of the ACGIH, from World War II until the creation of OSHA in 1970, there was little federal or state action on silicosis or related diseases. Indeed, after the war, government funding for  industrial hygiene  fell,[281] and  the profession declined despite  the appearance of new technologies that posed new dangers in the workplace.[282]

Nevertheless, the ACGIH was active. Between 1961 and 1970, it  issued 220 TLVs, bringing the total to 500.[283]  ACGIH,  and  the  TLV  committees  within  ACGIH,[284]  had  considerable  autonomy.  The organization  rejected  the  consensus  approach  of  the  American  Standards  Association  because  its members asserted  that experts should set  the health standards without  interference  from outsiders and that ACGIH members'  governmental  employment  freed  them  from conflicts  of  interest.[285] But,  public choice theory raises the question, what were ACGIH's and others' interests in the regulatory adoption of the TLVs?

First,  the organization delivered professional status  to  its members, allowing  them to both  improve  their status within  firms and bureaucracies and to raise the profession as a whole.[286] The ACGIH's role  in setting standards adopted by state governments, and eventually  the federal government, enhanced that status. Second, the adoptions gave the organization influence: Firms followed its recommendations, and government agencies adopted its TLVs. Strong evidence that the organization derived some benefit from their use can be  found  in  the  fact  that  the organization and  its members  tolerated such uses over  long periods, uses that directly contradicted the stated purposes of the TLVs.[287]

The ACGIH also played an important role for large firms, which, in turn, assumed key roles in creating and determining the TLVs. As one study noted, "It is easy to document the influence of industry, and of industry consultants in ACGIH,"[288] especially since unions generally did not participate in the TLV process[289] and the ACGIH developed TLVs largely in response to industry requests.[290] Large firms thus obtained standardized TLVs around which state regulations, and eventually federal regulations, coalesced, helping prevent  inconsistent standards. The process gave the firms influence over both the substances included and  the  levels  set  —  influence  they  would  find  much  harder  to  exercise  over  government  regulatory bodies. ACGIH thus played a larger part than the Baptists (to large firms' "Bootleggers") in a "Bootleggers and Baptists" regulatory coalition.[291] It was a priestly caste in a theocracy.

Moreover,  the eventual expansion of  the  federal  role  in occupational health and safety was  foreseeable long  before  1970.[292]  The  role  of  the  ACGIH  TLVs was  also  foreseeable. One ACGIH member  and government agency employee described the use of TLVs by OSHA to a researcher as follows:

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 21/77

I don't think it was accidental. There had been   several attempts over the preceding years to   promulgate an OSHAct… and it was just a   question of time as to when there would be a   national occupational health and safety program.   The language of the OSHAct specifically provided   for the Secretary of Labor to promulgate as interim   or start‐up standards, national consensus standards,   that had already been promulgated under certain Acts   including the Walsh‐Healy Act. Now the people in the   Bureau of Labor Standards who were responsible for   promulgating those standards were the same people who   were going to be responsible under OSHA for setting   the interim standards. Many of these people were   ACGIH members but that doesn't make it an ACGIH   decision. These people knew what was coming down the   road and that they would have a job to do. If you  had that responsibility, what would you use?[293] Another  factor  in  the  expanding  federal  role  may  have  been  the  Nixon  Administration's  distrust  of bureaucrats relative to private enterprise. Nixon supported initiatives like environmental legislation, at least in part, for political advantage, but he also wanted to keep these initiatives carefully constrained to avoid incurring  economic  penalties  or  alienating  his  business  supporters.[294]  Adopting  the  consensus standards, already in use at many large businesses, both satisfied his political need to appear to be doing something  and  minimized  the  economic  effects  and  potential  decline  in  support  from  business.  The expansion  of  ACGIH's  TLVs  during  the  1960s,  and  their  "inappropriate"  use  in  state,  and  eventually federal,  regulations,  thus  served  the  interests  of  the  members,  the  organization,  the  large  firms,  and politicians.

Several factors explain the disappearance of silicosis and industrial hygiene generally from the legislative agenda until the late 1960s. First, the improvements in ventilation and other safety measures had greatly reduced dust exposures, especially outside mining. Follow­up studies on Vermont granite cutters  in  the 1950s and 1960s, for example, concluded that improved ventilation had solved the silicosis problem there. [295] The optimism expressed at the silicosis conference seemed to have been borne out.[296] Second, although some mining unions continued to push for federal studies and silicosis benefits, many unions lost interest in the issue because of their success at winning health benefits from employers.[297] The 1950s brought a "period when the issue of work and health became synonymous with health insurance packages and third­party coverage for  the American work force. Unions bargained for  financial support of welfare funds and Blue Cross or private health  insurance coverage rather  than  for prevention of disease at  the workplace."[298] Third,  there were no Gauley Bridge­like  figures  to  focus public attention on  the  issue. [299] The anti­communism of the 1950s and the growth of the civil rights movement in the 1960s focused public  attention  elsewhere.[300]  Due  to  a  lack  of  scientific  breakthrough,  vigorous  efforts  by  interest groups, or a salient public event, little changed in regulation. When action did come with the 1970 passage of the OSH Act, it came as part of the contest between the Nixon Administration and the Democratic Party for  blue  collar  voters.[301]  Nixon  had  an  "acute  political  sensitivity"  and  followed  virtually  every  policy discussion with "a presidential expatiation which be[gan]: 'Now let me talk about the politics of this thing; how  it will  rum out  in October  and November;  how  it will  translate  into  votes.'"[302]  Labor  votes were central to Nixon's plan, even if he could not completely win over its leadership.[303] Charles Colson, a key political advisor, told Nixon in 1970 that they "need[ed] to identify with labor on a major substantive issue other than national security,"[304] and OSHA provided such an issue. Nixon's view of the conservativism

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 22/77

of  the  voters  he  sought  to woo  included  recognition  that  these  voters  opposed  social  engineering,  not government  programs  they  thought  benefited  them.[305]  The  strategy  paid  off  in  the  1970  mid­term elections, with large gains in areas that had supported Wallace in 1968.[306] Senate committee hearings in 1968 and 1970 were critical in both getting issues before the public and building support for the OSH Act.[307] The creation of OSHA and NIOSH in 1970 is thus consistent with the interest group perspective.

D. Regulation Under OSHA The passage of the OSH Act dramatically changed the institutional environment, creating new incentives and interest groups and altering existing ones.

I. OSHA and Incentives There are three key features to the regulatory regime created by the OSH Act. First, the statute separated standard­setting and enforcement from the development of technical knowledge about workplace hazards, locating  the  former  in  OSHA  and  the  latter  in  NIOSH.[308]  This  separation  of  standard  setting  and enforcement from research "has its roots in the history of earlier occupational safety and health activities and conflicts between the Department of Labor and the Public Health Service."[309] The ACGIH had to be careful  in disputes over agency  location  in setting up OSHA because  it had members  in both public health and  labor agencies.[310] Protecting  the  interests of existing bureaucracies  thus explains  the split between OSHA and NIOSH, a split that may have hindered OSHA's ability to set standards.[311]

Second, the statute required the agencies to act quickly to create a base of federal standards.[312] OSHA had only two years to convert existing consensus standards  into  legally binding ones unless the agency found  that doing so would not  improve safety and health.[313] This provision  led  to OSHA's wholesale adoption of things like the ACGIH TLVs as standards. Shortly after Congress established OSHA in 1971, the agency issued more than 4,000 general industry standards, based on national consensus standards of the American National Standards Institute and the National Fire Protection Association, as well as existing federal maritime safety standards.[314] In just four months, OSHA took more than 400 pages of standards from a  variety  of  prior  programs and  voluntary organizations and  converted  them  into  regulations.[315] This change had the effect of converting a set of largely discretionary industry guidelines into mandatory workplace design standards[316] and, as noted below, changed the role of other agents in the market for health and safety.[317]

Some have criticized OSHA for not attempting to "sort through the existing standards to weed out those that were obviously silly and outdated."[318] Salter's study and Corn's institutional biography both suggest, however, that because ACGIH members in their capacity as bureaucrats were involved in the process the explanation may not lie in a lack of knowledge about whether particular provisions were "silly or outdated" but  rather  in  a  wholesale  acceptance  of  a  broader  role  for  TLVs  than  had  ever  been  officially acknowledged  as  a  goal  by  ACGIH.  Reinforcing  this  interpretation  is  the  recollection  of  an  ACGIH member, who described the situation to Professor Salter as follows:

At the time of OSHA's creation, there was a lot of  soul searching at ACGIH. We wondered whether we   should just fold up our tent and go home. There   was a lot of encouragement in that direction coming   from NIOSH. NIOSH felt that now it had legal   responsibility for establishing criteria for   standards, that ACGIH's TLV committee had done its   job well, but that now we were in a new era and   NIOSH superseded us. There were a lot of people at 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 23/77

 NIOSH who felt that way and weren't afraid to   express it to the TLV committee and ACGIH itself.  I was on the Board of Directors, but I think even  more discussion was taking place in the TLV   committees. It ended up with a wait and see attitude   for a couple of years. By the mid‐1970s, there was   a realization that the new system was not going to   be responsive to current problems.[319] Converting  the  TLVs  into  standards  served  the  interests  of  the  ACGIH  by  giving  it  a  rationale  for continuing its work and served the interests of OSHA in getting regulations on the book quickly.

Moreover, OSHA standards did not come into existence in a vacuum. Before OSHA, there were state and local regulatory efforts as well as voluntary standards like the ACGIH TLVs. Large firms operating across jurisdictions benefited from nationalizing regulations, getting rid of conflicting local standards, and shifting the regulatory focus to Washington where they could afford to maintain lobbyists and lawyers. Indeed, the threat of conflicting state and local regulation remains a potent one. When the new Reagan Administration stopped work on a Carter Administration proposal  for  "right  to know"  rules,  for example, unions began lobbying for state and local versions.[320] Worried about a patchwork of inconsistent rules, industries then sought federal rules that would preempt local standards.[321] Adopting the ACGIH TLVs, with which they were  already  familiar,  gave  larger  firms  an  advantage  and  forced  their  smaller  competitors  to  incur additional costs.

Third, after the initial wave of standards copied from elsewhere, OSHA had to use its rulemaking powers to adopt new standards or modify existing ones. The  "adversary­like process" of  standard­setting gives those involved an incentive to produce all available evidence in support of a desired outcome.[322] "It  is precisely  this process  that confirms  the degree of uncertainty  regarding  the question of what  is a  'safe' level of exposure"[323] in the context of hazardous substances. Unlike the relatively informal development of ACGIH TLVs, the process of OSHA standard­setting produced more vigorous participation by unions, which  had  largely  ignored  the  ACGIH  process,  and  by  OSHA  employees,  a  new  interest  group established  by  the  creation  of  the  agency.  The  subsequent  history  of  OSHA  and  its  workplace  health standards is thus consistent with the interest group analysis.

2. OSHA and Interest Groups Industrial hygienists as a group were  the  first major beneficiaries of  the creation of OSHA and NIOSH. Passage of the OSH Act "created an intense interest in setting standards,"[324] "[j]ust as state and local industrial hygiene programs reached a low point and the profession seemed to be splintering, the federal government broadened its role in occupational safety and health."[325] The creation of NIOSH and OSHA led to "an enormous growth of professionals" in industrial hygiene: ACGIH membership boomed, and for the first time, a majority of ACGIH employees came from federal agencies.[326] Membership soared from approximately 1,000  in 1968,  to over 1,500  in 1973,  to almost 2,500  in 1983.[327] An organization  that began in 1938 primarily consisting of 76 employees, almost all state and local agency employees, grew to 3,720 members, with a substantial federal contingent, by 1988.[328]

Creating OSHA brought an additional  interest group  into existence: OSHA's employees. OSHA's  initial loose  organizational  structure  gave  the  staff  a  great  deal  of  autonomy,  if  not  an  overabundance  of resources.[329]

As a result, when the Reagan Administration attempted to  implement (de)regulatory agendas that were not those of the agency staff by exercising greater White House control (via the Office of Management and

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 24/77

Budget (OMB)) over the agency, the agency staff found itself frustrated and turned to allies on Capitol Hill. For example, at congressional hearings in 1988, OSHA staff testified about the frustration of working on standards that were ultimately rejected by the agency or when they felt professional pressures as a result of agency positions. Working at the agency was, as one scientist put it, "extremely frustrating, and you ask yourself the question why are you doing this."[330] As McGarity and Shapiro conclude from their analysis of OSHA in the 1980s,

Like any professional, an OSHA health scientist would like to   believe that he or she is accomplishing something. But it is very   hard to feel a sense of accomplishment when a regulation for which   you are responsible sits on the desk of an upper‐level manager   or an OMB desk officer for years.[331] Additional  evidence of OSHA staff  acting as an  interest  group  comes  from  its  practice  in  the 1970s of funding activist groups "that sought to educate workers about actions they could take in public forums to bring about safer workplaces,"[332] funding which created a demand for OSHA's services. (This funding stopped under President Reagan.)[333]

Not only was OSHA's staff now an  interest group, but outside  interest groups now had a potential ally. Unions in particular found OSHA — except during the Reagan and George H. W. Bush Administrations — to be a useful ally in some situations. For example, unions opposed Reagan Administration efforts to achieve  voluntary  compliance  rather  than  to use  large  fines  to motivate employers:  "Workers preferred OSHA to be the 'tough cop' rather than a 'helpful consultant.'"[334]

The creation of OSHA dramatically  changed  the environment under which standards were created. As one observer noted,

A rule of thumb would suffice in the 1950s; it could easily   be dislodged by industry and other criticism in the 1970s   [under OSHA]. The expectations of the scientific basis for   standards had increased considerably in the interim. More   important, the relationship of industry to the standards   themselves was changed by the introduction of regulatory   standards and litigation arising from them.[335] In short, "[o]nce a coherent (albeit not necessarily adequate) body of regulatory standards existed, as they did after 1970, the environment for standard­setting changed. ACGIH, other standard­setting bodies and regulatory agencies were in competition."[336]

OSHA also  changed  the  standards  environment  by  allowing  those  dissatisfied with  the  results  to  seek relief  from  the  courts  and  political  process.  This  affected  how  OSHA  created  standards.  Professors McGarity  and  Shapiro,  for  example,  concluded  that  judicial  review  was  "a  primary  cause"  of  OSHA's slowness in issuing standards: "The impact of having to dot every i and cross every t for fear of a judicial remand has had a dramatic effect on OSHA."[337] The history of OSHA's efforts to regulate "ergonomics" injuries  illustrates  the  impact  of  the  political  process.  OSHA  issued  its  first  directive  on  the  subject  of ergonomics in 1986[338] and began the rulemaking process to draft an ergonomics standard in 1992. The final  Ergonomics  Program  Standard  was  not  issued  until  November  4,  2000.[339]  Despite  years  of development,  the  standard was  still  controversial,  and Congress  passed  a  Joint  Resolution,  signed  by President George W. Bush, repealing  it on March 20, 2001.[340] Concurrent with  the rule development process, OSHA was bringing enforcement actions against employers under the "general duty" clause of the  OSH  Act,  which  imposes  a  general  obligation  on  employers  to  protect  workers  from  "recognized

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 25/77

hazards" in the workplace. Yet, in the three cases OSHA litigated to judgment, it was unable to convince the courts  that  (1) a recognized hazard existed,  (2) workplace activity caused the  injuries, or  (3) OSHA offered solutions to the hazard.[341]

3. The Silica Standards How did silica fare under the new regime? OSHA's regulation of silica began with OSHA's adoption of the ACGIH  consensus  standard  in  1970,  which  set  maximum  exposure  levels  at  0.10  mg/m .[342] Unfortunately that standard was obsolete by the time it was adopted. In 1968, there was a major change in how individuals estimated quartz exposures based on dust samples. This change led to the adoption of arbitrary conversion factors to account for differences between the old and new measurement standards. [343]

Also  in 1970,  the newly created NIOSH began a study of  lower  levels  to understand  the  impact of  this methodological change. The study concluded that there was a significant loss of lung function and perhaps radiographic changes at the current dust levels. This finding led NIOSH in 1974 to recommend a change to an exposure  level of 0.05 mg/m . Because  the epidemiological  studies on which NIOSH  relied were "called into question because of technical and procedural problems," the recommended exposure limit has not been accepted by the Department of Labor.[344]

In the 1980s, new studies found crystalline silica to be a potential carcinogen, triggering OSHA's Hazard Communication  Standard  (HCS  or  HazCom  standards).[345]  Under  the  HCS,  OSHA­regulated businesses using materials with  0.1  percent  or more  crystalline  silica must  follow  federal  guidelines on hazard  communications  and  worker  training.[346]  HCS  coverage  did  not  immediately  trigger  new exposure regulations, but it did get the attention of the mining industry (which involves a great deal of silica exposure),  mining  regulators,  and  state  legislatures.[347]  The  Mine  Safety  and  Health  Administration (MSHA)  issued  its  own HazCom standards  in  2002.[348] OSHA has  issued  several  interpretive  letters clarifying  the  standard  with  respect  to  silica  and  denying  petitions  for  exclusions  of  certain  silica applications from the HCS requirements.[349]

In  the  private  sector,  both  the  American  Society  for  Testing  and  Materials  (ASTM)  and  the  Building Construction  Trades  Department  of  the  AFL­CIO  have  also  developed  recommended  practices  for protecting workers who may be exposed to quartz dust.[350]

Recently, OSHA has moved the regulation of crystalline silica to the top of its regulatory agenda. It is one of  four  "high  priority  regulations"  listed  in  the December  2004 Regulatory  Plan.[351]  In October  2003, OSHA provided for review by a Small Business Advocacy Review panel a draft rule to address exposure to  crystalline  silica.[352]  The  draft  included  three  alternative  "permissible  exposure  limits"  (PELs):  the current 0.10 mg/m , 0.075 mg/m , or 0.050 mg/m ,  all measured  as  an  8­hour  time­weighted  average (TWA)  concentration  of  respirable  crystalline  silica.[353]  In  December  2003,  the  small  business  panel submitted a report to OSHA, commenting on OSHA's evaluation of the costs and risk­reduction potential of compliance with different standards.[354] OSHA plans to complete a peer review of  its health effects and  risk  assessment  by  December  2005  and  to  issue  a  proposed  regulation  by  April  2006.[355]  The MSHA has also listed silica on its regulatory calendar.[356] Noting that "the Secretary of Labor's Advisory Committee  on  the  Elimination  of  Pneumoconiosis  Among  Coal  Mine  Workers  made  several recommendations  related  to  reducing  exposure  to  silica"  and  that  "NIOSH  and  ACGIH  recommend  a 50µg/m  exposure limit for respirable crystalline silica," MSHA states it "is considering several options to reduce miners' exposure to crystalline silica."[357] In its Spring 2005 agenda, MSHA proposed as its next action a "request for information" but did not establish a time table for action.[358]

4. Institutional Biases in Regulation

3

3

3 3 3

3

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 26/77

The measures  necessary  to  stop  silica  dust  from harming people  are  conceptually  simple[359]:  reduce exposure  to  the  dust.  There  are  four main methods  of  reducing  exposure  to  dust.  First,  jobs might  be redesigned to eliminate exposure to dust. For example, a silica product might be replaced with a different substance  in  a  grinding  application.[360]  This  method  has  limited  capacity  because  silica  is  both  so common and so useful. Moreover, restructuring the workplace is exactly the situation in which Hayekian local  knowledge  will  be  most  needed — making  it  all  but  impossible  to  impose  through  a  centralized regulatory regime without imposing unacceptable losses. Such welfare losses from a centralized approach might be borne with respect to an infrequently used substance, both because the range of uses might be small enough to reduce the losses' magnitude and because the amount of use is small enough to reduce the total loss to a bearable level. Where a substance is used as widely as silica, however, it is not possible.

Second,  engineering  steps  might  be  taken  to  reduce  exposure.[361]  For  example,  dust  suppression equipment might be deployed[362] or increased ventilation might reduce dust concentrations.[363] These engineering  steps  are  the  primary  approach  taken  by  OSHA,  both  with  respect  to  silica  and  other hazardous  air  contaminants.  They  have  the  regulatory  virtue  of  allowing  OSHA  to  specify  a  level  of contamination  in  the air  that gives  the  impression of precision.[364] As noted earlier, however, OSHA's current  standard  (in  effect  since  1970)  is  based  on  outdated  measurement  technology.[365]  Most importantly, such standards provide no incentive for increasing knowledge about the regulated workplace hazard; indeed, they may even discourage it by focusing attention on compliance with the standard rather than on harm reduction. Given the costs of changing an OSHA regulation, they certainly do not encourage investigations by private parties into categorization issues.

Third, vulnerable employees may be removed from the workplace.[366] Unions have traditionally resisted this approach,[367] and OSHA has  followed  their  lead and generally not  included such provisions  in  its regulations. As medical knowledge increases, however, genetic links between individuals and vulnerability to particular substances are likely to emerge.[368]

Finally, workers at risk of exposure could wear personal protective equipment, but OSHA generally prefers not  to use this method of controlling occupational exposure to hazardous substances. As one reference work on the subject firmly concluded: "Personal protective equipment, and in the case of dust exposure, specifically  respiratory  protection,  should  only  be  considered  for  operations  where  it  is  not  possible  to control  exposure  by  other  means.  They  should  never  be  considered  as  an  alternative  to  engineering controls."[369] Why not? Occupational disease control specialists have three main objections: (1) the gear is not "foolproof;"  (2)  it depends on workers'  "voluntary compliance" with  the program for  their use, and workers  will  not  follow  instructions  on  using  personal  equipment;  and  (3)  it  requires  an  ongoing maintenance  program.[370]  The  first  and  third  of  these  are  not  serious  objections  —  no  method  of exposure control is foolproof, and all equipment requires maintenance.[371] The problematic objection is thus that workers will not properly use the equipment intended to protect them. This objection has a long history.[372]  In  essence,  it  amounts  to  a  claim  that workers make  inappropriate  tradeoffs  of  immediate comfort and long­term health (by removing uncomfortable respirators) and/or do not properly understand the risks posed by the substances from which the respirators are intended to protect them.[373]

So  long  as  occupational  health  regulations  forbid  reliance  on  respirators,  of  course,  the  incentive  to develop more effective,  lower cost, and more comfortable equipment  is eliminated. We observe a quite different  rate  of  technical  progress  in  other,  similar  areas  of  equipment.  Scuba  gear,  for  example,  has progressed  from  heavy,  relatively  failure­prone,  surplus  military  gear  to  light­weight,  ergonomic, comfortable,  fail­safe,  consumer­friendly  gear.  As  a  result,  scuba  gear  is  in  widespread  use  in environments where the potential  for  immediate  injury and death from equipment  failure  is more severe

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 27/77

than that found in most workplaces. Again, we see the influence of regulation distorting the development of new knowledge that could provide superior protection for employees because of institutional biases.

E. Explaining Regulations There are a number of reasons why regulating silica ought to be a reasonably easy matter. A hazardous substance, visible to the naked eye, with a documented history of causing occupational disease problems should be a straight­forward case  for  regulators.  Indeed, some optimistic sources have even suggested that  silicosis  can  be  prevented  entirely  by  proper  regulation.[374] When  the  IARC  identified  silica  as  a "probable human carcinogen," regulating it should have been straightforward — standards needed to be tightened in light of the newly recognized risk. What to do to prevent silica exposure also ought to be clear. The  general  principle  in  occupational  disease  prevention  is  to  prevent  exposure.[375]  Preventing  dust exposure is neither difficult nor novel; prevention requires a combination of ventilation and dust reduction or removal.[376]

Unfortunately,  regulating  silica  is  not  straightforward.[377]  Relatively  obvious  problems  include  the presence  of  other minerals  in  dusts, which make  interpreting  data  about  exposures more  difficult.[378] Equipment and techniques may not be competent to undertake the task of measuring at levels required by regulations.[379]  Health  and  exposure  records  are  incomplete,  causing  difficulties  in  linking  individuals' conditions  with  workplace  exposures  and  thereby  complicating  efforts  at  setting  exposure  levels.[380] There are also more complex problems related to the particular form of silica dust to which individuals are exposed.[381]

Moreover, there are serious problems in identifying the cause of lung damage from silica exposure. The successful  effort  to  reduce  exposures  itself  complicates  attempts  to  identify  the  remaining  harms  by eliminating  the most  obvious  evidence  of  exposure  and making  the  health  effects  harder  to  spot.[382] Indeed, even with asbestos, where lung damage was (at least theoretically) more readily identifiable, there have been serious problems linking harm to the inhaled dust. For example, as part of the Manville Trust's distribution of funds to asbestos claimants, the Trust implemented an audit program. Using only personnel selected in consultation with the plaintiffs' bar, none of whom had ever testified on behalf of a defendant in an  asbestos  case,  and  a  liberal  rule  for  inclusion  of  claims,[383]  the  audit  nonetheless  discovered  that approximately half of the claimants' radiographs had no indication of "even low­level, sub­diagnostic X­ray evidence of interstitial fibrosis."[384]

Because  of  the  difficulties  in  developing  adequate  exposure  and  health  records,  data  availability  often drives  regulations.  In  the  case of  silica,  for  example,  the  two primary  sets  of  health  data  come  from a series of studies of Vermont granite workers[385] and white South African gold miners.[386] Indeed, the history  of  medical  knowledge  about  silicosis  comes  primarily  from  studies  of  individuals  who  had extraordinarily  high  levels  of  exposure,  such as Nevada mill workers, Vermont  granite  cutters,  and  the workers at the Gauley Bridge, West Virginia tunnel incident.[387]

The  highest  quality  medical  evidence,  therefore,  comes  from  extremely  limited  sources.  Given  the variability  in  types  of  silica,  we  therefore  confront  the  problem  of  how  to  account  for  this  limitation. Consider,  for  example,  the  Vermont  granite  cutters.  The  Vermont  studies  came  about  because  of  an increase in silica­dust­related tuberculosis in Vermont after the introduction in 1900 of pneumatic chisels and  surfacing machines.[388]  The  high  degree  of  variance  in  exposure  across  job  categories  enabled creation of a dose­response relationship for granite dust.[389] The state then conducted follow­up studies through 1965, which "determined that no cases of silicosis had appeared in workers first employed after 1938."[390]

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 28/77

There are not only the usual dose­response questions about extrapolating from high­exposure studies to low exposures, but the granite workers were exposed to silica of particular types, which may or may not be representative of silica found elsewhere.[391] To use the language of our earlier hypothetical, we thus do not know whether the Vermont studies concerned α­kryptonite or β­kryptonite. Moreover, the Vermont granite  cutters were  exposed  to  freshly  cut  silica,  and  some  silica  exposures  today  are  to  aged  silica. Again, turning to our earlier hypothetical's language, we must decide if the distinction between α­kryptonite and α'­kryptonite is relevant as well.

But,  these are not merely hypothetical discussions. Scientists working for  the Sorptive Minerals  Institute have obtained samples of  the ore used  in  the study of South African miners and examined  the  form of silica present.[392] They determined  that  there  is a difference between  it and  the aged silica present  in many absorbent  products manufactured with mined  silica  and  related minerals. What  are  regulators  to make of such evidence? If  the South African studies are the basis for a new regulatory effort, are firms using non­comparable forms of silica to be exempted from the new regulation? Or must  they undertake the  far  more  complex  and  likely  impossible  task  of  proving  that  the  distinction  renders  their  materials "safe"?

In  addition  to  the  chemical,  biological,  mineral,  or  other  characterization  of  the  regulated  substance, technological change also plays a critical role in regulation by providing more sophisticated measurement techniques. Our ability to measure dust levels today, for example, is far more sophisticated than even thirty years  ago.  Further,  our  ability  to  diagnose  health  effects  has  taken  a  major  step  forward  with  the development  of  CT  scan  technology,  which  reveal  even  smaller  impacts  on  lungs,  raising  important questions about a number of aspects of regulation:

The large increase in sensitivity afforded by CT scans   raises the question of whether tiny opacities, hitherto not   discernible on plain chest radiographs, will become the standard   for making the diagnosis of work‐related lung disease. The   implications are manifold, including the question of whether   future radiographie surveys of industries should include CT,   whether the more sensitive detection of abnormalities will   be important in litigation or disability evaluations, and   whether arguments can be made that at least part of the   responsibility for these changes rests with the general   exposure to environmental particles, and is not therefore   strictly related to employment.[393] The future development of institutions dealing with occupational hazards such as silica exposure need to take  into  account  these  uncertainties  and  technologies.  These  developments  will  increase  both  the fineness  with  which  we  can  distinguish  one  form  of  a  potentially  harmful  substance  from  another  and advance  the  point  at  which we  can  identify  small  changes  in  human  health  from  exposures.  It  is  also virtually certain that these advances will occur faster than we can link the distinctions to the health effects, increasing the problem of categorization for future regulators.

Because individuals staff OSHA, its regulations reflect their motives and self­interest. Being self­interested does  not mean  that  bureaucrats  do  not  have  altruistic  goals;  rather,  it means  that  even  public­spirited OSHA staff are motivated by a desire to maximize what they think is the public good. This innate bias may not always coincide with others' views of the public good. In addition, they may have other motives:

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 29/77

Bureaucrats normally have several private motives. One is, of   course, simply not to work too hard…. Another is to   expand the size of one's own department and in the process of   so doing, being willing to go along with the expansion of all   the rest. A third is to improve the "perks" that accompany   the particular position….[394] In general, bureaucrats have  incentives  to call  for additional  regulations and spending  in support of  the interests that justify their programs' existences.[395]

OSHA has had less success at expanding its authority and resources compared to many other regulatory agencies.  Although  staffing  and  spending  to  develop,  administer,  and  enforce OSHA  regulations  have generally  been  increasing  in  real  terms  since  Congress  established  the  agency  in  1970,[396]  OSHA's growth has been less rapid than the growth of other agencies, particularly the Environmental Protection Agency  (EPA) and, more  recently,  the Department of Homeland Security.[397] OSHA also  lags behind other agencies in regulatory volume: OSHA generally issues far fewer regulations than does the EPA. In 2004,  for  example,  OSHA  issued  (in  proposed  or  final  form)  nine  regulations,  only  one  of  which  was considered economically significant,[398] compared  to  the EPA's 65 proposed or  final  regulations, 11 of which were economically significant.[399] In the first four years of the Bush Administration, OSHA issued three  final  economically  significant  regulations.  Similarly,  during  the  previous  eight  years  of  the Clinton Administration, OSHA issued only seven economically significant rules — less than one per year.[400]

Despite its relative inactivity, OSHA promulgates regulations that are costly for the economy. According to recent  estimates,  OSH  Act  regulations  constitute  nearly  one­half  of  the  total  direct  cost  of  workplace regulations — around $41 billion per year in 2000.[401] MSHA regulations cost another $7.4 billion.[402] It is unclear whether these costs produce commensurate benefits. Econometric studies have generally failed to find evidence that OSHA regulations have had a significant impact on job safety.[403]

What  explains  OSHA's  relative  lack  of  success  at  gaining  resources  and  authority?  Three  important factors  stand out.  First,  the  primary  outside  interest  group behind OSHA  regulation  is  organized  labor. Unions  generally  support OSHA  regulations  for  three  reasons:  (1)  the  regulations  raise  costs  for  both union and non­union employers, evening the playing field; (2) the regulations give unions a tool to use in negotiations  (OSHA  complaints  by  union  members  can  reduce  productivity);  and  (3)  the  regulations, through  their  participation  in  the  regulatory process, give organized employees a comparatively greater voice in workplace organization than unorganized employees, thus providing a benefit to employees who join  unions.[404]  Others  interested  in  expanding  state  power  also  find  the  issue  attractive.[405]  Since 1970, union political power has declined, as union membership has fallen from 24 percent of the private labor force in 1973 to less than eight percent in 2004.[406] Moreover, since 1970, Republicans, generally unsympathetic to unions, have controlled the executive branch for 24 of  the past 36 years. Even the 12 years of Democratic control came under Presidents Carter and Clinton, both of whom may be described as less than sympathetic to unions and arose from the more conservative wing of the Democratic Party. OSHA thus has lacked an effective outside ally in seeking to expand its authority and resources.

Second,  OSHA  lacks  the  political  capital  of  other  regulatory  agencies.  Early  missteps,  particularly connected  to  its  transformation  of  voluntary  consensus  standards  into mandatory  regulatory  standards, gave the agency a bad reputation both on Capitol Hill and among the public. The lack of highly publicized events  that spur public demand for  regulation also hampers  the agency's quest  for additional  resources and authority. Compare OSHA's  record  to  the creation of  state and  federal  programs  for black  lung, a disease  among  coal  miners  similar  to  silicosis.  Like  silicosis,  diagnosis  of  black  lung  was  highly controversial. Miners pointed to  the high  levels of dust visible  in mines; mine owners and many medical

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 30/77

professionals insisted on objectively verifiable diagnoses, such as radiographie evidence.[407] Not until the combination of several unrelated historical events — industry conditions that weakened the union Welfare and Retirement Fund's  finances,  the  rise of a dissident United Mine Workers group  that  seized on  the black  lung  issue  as  a  vehicle  for  challenging  the  established  union  leadership,  and  a  disastrous mine explosion attributed to high dust levels — however, did a coalition capable of obtaining regulatory action coalesce.[408] The  result was both state and  federal  legislation. As  two prominent commentators have noted,  "What  appeared  to  be  radical  demands  of  a  vocal  minority  [of  miners]  became  Federal  policy because members of Congress coalesced around  their  interest  in  reelection and  their need  to ally with colleagues."[409]

Third, OSHA  regulations greatly affect  the  industries  it  regulates. The  threat of OSHA  regulation spurs these  firms  to  organize  collective  resistance  to OSHA  activity.  As  a  result,  OSHA  is  a  relatively  weak institutional actor compared  to other  federal  regulatory agencies. OSHA has been unable  to expand  its authority and resources as rapidly as other agencies have been able to do,  in part because it has been hampered  by  a  lack  of  political  capital,  opposed  by  highly­motivated  interest  groups,  and  lacking  in effective outside interest group allies.[410]

Silica virtually disappeared as a subject of regulatory interest in the period between World War II and the creation  of  OSHA.  The  combination  of  voluntary  efforts  through  the  ACGIH  TLVs  and  workers' compensation  coverage  "solved"  the  silicosis  problem  by  creating  a  mechanism  to  compensate  those injured  that,  in  turn,  provided  employers  with  an  incentive  to  improve  workplace  conditions  (to  lower premiums). The TLVs provided a benchmark, allowing employees to compare their employer's practices with  an  industry  standard  and  facilitating  market  pressures  for  improving  health  and  safety.  That exposures  did  not  continue  to  fall  during  this  period  may  reflect  the  preferences  of  employees  and employers  to  maintain  silica  dust  exposure  at  a  level  above  zero  because  the  marginal  cost  of  the reductions to zero were too high for either group to accept.

This  regime appears  to have been successful enough  that we could drop  the quotation marks  from the word solved in the preceding paragraph. Silicosis declined in the United States after World War II, as best we can  tell, and remained a problem primarily  in a  few high exposure  industries.[411] The primary  flaw was not employers ignoring health effects, but the flaw rested instead with unions deciding not to engage in  the ACGIH process, which  left  it  to  the  interests  of  large  firms  and  bureaucrats. Union  participation would  have  introduced  an  interest  group  to  challenge  their  data  and  conclusions,  thus  improving  the ACGIH process. Unions, however, had other fish to fry.

Knowledge of silica's health effects grew after World War II,  largely through a combination of public and private  investment.  NIOSH  and  IARC  both  pulled  together  a  great  deal  of  research  on  silica,  but  that research came from a mixture of private, nonprofit, and public­sector­funded researchers.[412] Post­war problems with  silica  stem  largely  from OSHA's  involvement.  By  ossifying  the  ACGIH  standard, OSHA eliminated the flexibility of the ACGIH process without adding any compensating benefits (such as more comprehensive  analysis)  to  the  near  universal  acceptance  of  the  TLV.  OSHA's  failure  to  respond  to NIOSH and  IARC since NIOSH  first warned of  the existing standard  in 1974  is a  textbook example of government failure.

The  inability of  regulators  to keep pace with  the growing knowledge of silica exposure  risks created an opportunity for the issue to be addressed through another venue: the courts. The role of the courts and interest groups that participate in the resulting litigation are discussed in the next Section.

III. REGULATION BY LITIGATION

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 31/77

In addition to the regulatory interest groups described above, there is an additional interest group that can play, and already has played, a major role in regulatory debates: the plaintiffs' bar. Suits over silica­related diseases have a  long history.[413] While workers' compensation covers occupational exposure  to silica, silica's  use  is  so widespread  that  suits  against  product manufacturers  are  not  implausible.[414]  In  this Section, we  consider  the  history  of  asbestos  litigation  as  a  potential model  for  predicting  how  tort  law might implicitly regulate silica.

The mass ton litigation over asbestos dates to the Fifth Circuit's 1973 decision in Borel v. Fibreboard Corp. [415] In that case, the court recognized a products liability theory that enabled injured employees to avoid the  exclusive  remedy  provisions  of  workers'  compensation  schemes  and  sue  the  manufacturers  of asbestos  products  used  in  the  workplace.[416]  Workers'  compensation  systems  had  trouble  handling occupational disease claims  for diseases with  long  latency periods and whose cause  lay  in employees' exposures  to multiple sources of asbestos at a variety of employers over decades.[417] Thus, allowing suits  against  the manufacturers  of  the  product  was  an  important  doctrinal  innovation  in  compensating individuals who had suffered serious harms,[418]  such as mesothelioma, a  form of  lung cancer  closely linked to asbestos exposure.[419] As one commentator noted, "Modem asbestos litigation was born when courts, having lost confidence in workers' compensation schemes, developed doctrines of products liability to provide tort remedies to injured workers as a substitute for workers' compensation benefits."[420]

Asbestos litigation soon became something quite different than what the early commentators anticipated. It  is  now  "the  longest  running mass  tort  in  U.S.  history."[421]  Some  have  compared  it  to  "a massive, unending river,"[422] or "a malignant enterprise."[423] It has spread far beyond the original suits against the  manufacturers  of  asbestos  products  to  "virtually  all  parts  of  the  U.S.  economy,"[424]  involving defendants  in 75 of  the 83  two­digit Standard  Industrial Classification codes.[425]  Its scale dwarfs even major  regulatory  impacts,  natural  disasters,  and  terrorist  attacks;  former  Attorney  General  Griffin  Bell contends that asbestos litigation's estimated costs to the economy are greater than the estimated costs of "all Superfund cleanup sites combined, Hurricane Andrew, or the September 11 terrorist attacks."[426]

Asbestos litigation's evolution is relevant because it illustrates how an interest group comes into being and influences  subsequent  events.[427]  Indeed,  some  have  argued  that  the  asbestos  bar  is  attempting  to expand into silica suits, and the goal of the asbestos plaintiffs' bar is "to keep the asbestos­litigation gravy train alive."[428] The scale of asbestos litigation and the amount of money involved has continued to grow at a pace even the most pessimistic analysts did not anticipate. A RAND Corporation study of the litigation in 1983 made the "shocking" prediction that the litigation and subsequent compensation expenses would total $1 billion through 2001, with more than 21,000 lawsuits and three major corporations in Chapter 11 bankruptcy.[429] Other analysts predicted that the total costs could ultimately reach as much as $38 billion. [430]

These  estimates  proved  wildly  off  the  mark.  By  2000,  more  than  600,000  people  had  filed  claims, generally against multiple defendants,[431] over 6,000 entities had been sued,[432] and $54 billion had been spent on compensation and litigation costs.[433] Another measure of the unexpected size of awards for asbestos is the rapid exhaustion of the $5 billion Manville Trust, set up to fund payments to claimants against  the  Johns Manville  Company;  less  than  two  years  after  it  was  created  in  1988,  the  trust  was effectively  insolvent.[434] Reasonable estimates of  total  costs now  range  from $200  to $265 billion,  an over five­fold increase in twenty years.[435]

Asbestos  litigation  has  changed markedly  in  character  as well.  The  litigation  has  spread  from  suits  by plaintiffs  who  had  contracted  a  rare  form  of  cancer  closely  linked  to  asbestos  exposure  against  the manufacturers of asbestos products to now "touch almost every type of economic activity in the U.S."[436]

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 32/77

and include plaintiffs without any symptoms. Plaintiffs with cancer no longer bring most of the claims: 65 percent of compensation has gone  to nonmalignant claimants.[437] The number of defendants sued by each plaintiff soared from 20 in the 1980s to between 60 and 70 in the 1990s.[438] Asbestos litigation has grown from a problem of large asbestos manufacturers into a problem for even firms "with as few as 20 employees  and  just  a  few  million  dollars  in  annual  revenues."[439]  By  the  1990s,  "nontraditional" defendants accounted  for over 60 percent of asbestos expenditures.[440] Some of  these developments may  have  been  the  result  of  a  court­imposed  expansion  of  insurance  policies  to  provide  unlimited coverage for asbestos claims, which had the effect of making "allies" of the plaintiffs' bar and the asbestos defendants: To avoid bankruptcy, asbestos defendants agreed to mass settlements and default judgments and  then made  insurance  claims, without  subjecting  the  claims  to  a  great  deal  of  scrutiny,  resulting  in some meritless claims.[441]

Relatively few asbestos cases actually went to trial.[442] In the 1980s and 1990s, the litigation "matured" into quasi­administrative proceedings that handled claims in bulk.[443] As one observer has described the flood of litigation,

The leading asbestos manufacturers had been sued in tens of   thousands or hundreds of thousands of cases and had evolved   strategies for managing the litigation. A large fraction   of the cases were being filed by a small number of plaintiff   law firms. Over time, the litigation became more and more   concentrated in a small number of firms. By 1992, ten   firms represented half the annual filings against the   defendants who provided data to us. By 1995, ten firms   (many, but not all, of the same firms that had been in   the 1992 'top ten') represented three‐quarters of the   annual filings against these defendants, which had themselves   grown by a third. The leading firms had standing settlement   agreements with the major defendants. Virtually all the   cases settled.[444] This process generated enormous gains for the law firms involved: The Dallas law firm Baron & Budd had reportedly grossed more  than $800 million  from asbestos cases by 1998.[445] Transactions costs have consumed more  than half  of  the  spending on asbestos  claims, with  the majority  going  to  plaintiffs'  law firms.[446]  In  a  sign  of  their  power,  the  share  of  spending  going  to  plaintiffs'  firms  held  steady,  while defense firms' share fell over time (with the savings going to the plaintiffs).[447] In the case of the Manville Trust, in which the claims "were paid out under a bankruptcy plan which was largely designed by plaintiff lawyers,"  plaintiffs'  claims  "generated  approximately  $250  million  in  fees  at  an  effective  hourly  rate  of $5,000 per hour for largely administrative claiming."[448]

The process created a powerful economic interest: the asbestos plaintiffs' bar.[449] Ralph Nader, lauding their  efforts,  noted,  "Personal  injury  lawyers must  know  that  they  could  soon  be  defeated  as  a  group precisely  because of  the  corporate  reaction  to  their  judicial  successes as  individuals. Defeated,  that  is, unless they organize as a group to preserve and expand the emerging legal order regarding the area of toxic tragedies."[450] These firms, which invested considerable sums in developing expertise in asbestos­ related matters, will naturally seek to  increase the return on their  investment by expanding the range of claims, claimants, and defendants.[451] This dynamic can be seen in the expansion of claims to  include non­malignancy  and  asymptomatic  claims,[452]  the  aggressive  search  for  claimants,[453]  and  the extraordinary expansion of defendants in asbestos litigation.[454]

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 33/77

Viewing  the  history  of  asbestos  litigation  in  retrospect,  it  becomes  clear  that  the  plaintiffs'  bar  had  an incentive  to  invest  in  developing  evidence[455]  and  legal  theories,[456]  since  both  could  be  used  in multiple cases. They had the incentive to search for the most favorable jurisdictions for asbestos suits[457] and for  jurisdictions with rules  that eased procedural problems[458] — exactly what we have observed. During the 1990s, asbestos cases migrated to Mississippi, New York, West Virginia, Ohio, and Texas from California, New Jersey, Pennsylvania, and Illinois, where the majority of claims had been filed in the 1970s and early 1980s. The  latter group of states' market share fell  from 60 percent of all cases  in  the period between  1970  and  1987,  to  seven  percent  between  1998  and  2000,  while  the  former  group's market share rose from nine percent to 66 percent during the same periods.[459]

The sheer  volume of asbestos  litigation gives  the plaintiffs'  bar  several  significant advantages. First,  by overwhelming  the  courts,  plaintiffs'  attorneys  are  freed  from  the  close  supervision  of  their  fees  and settlement practices, which are normally available  to courts  to control potentially abusive practices.[460] As Seventh Circuit Judge Richard Posner noted, the volume "exert[ed] a well­nigh irresistible pressure to bend the normal rules."[461] Second, the volume creates a demand by the courts for innovative means of processing  cases  to  reduce  costs.  The  lower  "price"  of  litigation,  in  turn,  attracts  additional  cases.[462] Third, the defense bar is unable to adopt vigorous defense strategies because it is overwhelmed. Fourth, the small number of major asbestos firms on the plaintiffs' side of the litigation have acquired an enormous amount of resources, which can be deployed to influence courts and legislators to protect the gravy train. [463]  Fifth,  because  of  the  massive  numbers  and  indefinite  nature  of  many  of  the  claims,  individual plaintiffs have little control over their attorneys.[464]Finally, "[i]n practice … mass tort litigation is reduced to battles between  repeat players who have  litigated and negotiated settlements  in  similar  cases many times  in  the  past."[465]  Converting  the  process  into  a  repeat  player  game  weakened  the  check  on plaintiffs' counsel provided by the adversarial system.[466]

The asbestos bar turned to silica cases, using some of the same techniques.[467] Perhaps because they learned from the asbestos experience, silica defendants have proven more resistant.[468] In early 2005, the asbestos­like approach of several prominent plaintiffs' firms ran into trouble in a multi­district litigation proceeding in front of a medically sophisticated federal district court judge, Judge Janis Graham Jack.[469]

In  the  course  of  resolving  pre­trial motions,  Judge  Jack  uncovered  a  pattern  of  improper  diagnoses  of silicosis based on  inadequate medical evidence. Among the problems were multiple plaintiffs diagnosed with  both  silicosis  and  asbestosis  (sometimes  by  the  same  physician,  in  different  cases),[470]  rapid diagnosis  (measured  in  minutes)  and  radiograph  readings,[471]  failure  to  follow  the  doctor's  own procedures  as  documented  in  academic  writings  authored  by  the  doctor,[472]  and  improper  financial incentives (doctors and screening companies paid only for positive diagnoses).[473] Moreover, as Judge Jack noted, the pattern of silicosis claims in the 111 cases with more than 10,000 individual plaintiffs[474] before her was anomalous when population and regional variations  in silica exposure were considered. [475] Moreover,  the  astonishing  rate  of  silicosis  in Mississippi  represented by  these  cases attracted no press or regulatory attention.[476] The court concluded that

the clear motivation for [plaintiff's attorney, the O'Quinn firm's]   micromanagement of the diagnostic process was to inflate the number   of Plaintiffs and claims in order to overwhelm the Defendants and   the judicial system. This is apparently done in hopes of extracting   mass nuisance‐value settlements because the Defendants and the   judicial system are financially incapable of examining the merits of   each individual claim in the usual manner.  The Court finds that filing and then persisting in the prosecution of 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 34/77

 silicosis claims while recklessly disregarding the fact that there   is no reliable basis for believing that every Plaintiff has   silicosis constitutes an unreasonable multiplication of the   proceedings. When factoring in the obvious motivation‐overwhelming   the system to prevent examination of each individual claim and to   extract mass settlements‐the behavior becomes vexatious as well. Judge  Jack's  opinion  caught  the  attention  of  members  of  the  House  Energy  and  Commerce Subcommittee on Oversight and Investigations, who sent letters and subpoenas to physicians and medical screening  companies  identified  in  her  opinion,  asking  for  records  and  information  about  their  roles  in diagnosing patients with silicosis.[478] At a March 2005 hearing, three doctors who were responsible for almost  2,000  diagnosed  silicosis  claims  invoked  their  constitutional  right  against  self­incrimination  and refused to answer the Committee's questions.[479]

Although not part of the court's analysis of the validity of the expert testimony, the court did note that

[i]f searching for an explanation in the legal field, one might focus   on the fact that most of the cases were filed just prior to the   effective dates of a series of recent legislative "tort reform"   measures in Mississippi. One might also focus on the decline in   asbestosis lawsuits, leaving a network of plaintiffs' lawyers and   screening companies scouting for a new means of support.[480] Seeking  additional  information  from  state  health  officers  in  13  states  with  "litigation  hot  spots,"  the Congressmen expressed concern that the health benefits of screening for silicosis are undermined

when the screening process identifies serious medical conditions but   the medical professionals involved disavow responsibility for   informing the patient of the finding, explaining its significance,   and discussing follow‐up and treatment options. It is hard to   imagine circumstances where leaving such tasks to lawyers could be   considered acceptable medical practice or serving the interests of   public health. The health benefit of even a competent screening may   well be negated by the lack of medical follow‐up.[481] Thus, while a common  law approach  to problems  like silica or asbestos exposure, when  injured parties can claim compensation from responsible parties, might appear to provide incentives for optimal efforts to reduce  exposures,  the  history  of  asbestos  litigation  and  this  initial  foray  into  silica  litigation  suggest otherwise. The court system does not appear to be the best way to ensure that silica exposure is neither over­ nor under­regulated.

IV. WHAT TO Do? If we step back and take a long view of the history of silica in the workplace and workplace hazards more generally,  we  can  see  a  pattern  emerge.  Governments  pay  attention  only  when  events  facilitate  the formation of a coalition seeking action. At the turn of the twentieth century, the growth of tort suits spurred both employers and employees  to seek a compromise  in  the  form of workers' compensation  legislation, initially dealing only with accidents — the issue of greatest public appeal. Although the same technological change  that  increased  accident  rates  also  increased  silica  exposures,  silica  and  dust  diseases  did  not become an  issue until  the  liability crisis of  the 1930s. Even accounting  for  the  lag due  to silicosis's  long latency period, the timing of that crisis appears more related to the onset of the Depression than to any actual  increase  in  silicosis.  Again,  employers  and  employees  compromised,  extending  the  workers' compensation  system  to  cover  at  least  some  industrial  diseases,  including  silicosis.  The  issue  again

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 35/77

slipped  off  the  regulatory  radar  screen,  emerging  again  only  with  the  beginnings  of  the  post­asbestos wave of silicosis suits in this century.

The regulatory history of silica teaches three important lessons. First, the most compelling account of the cycle  of  action  and  inaction  on  the  part  of  regulators  is  the  one  based  on  interest  groups.  Second, knowledge  about  hazards  is  endogenous —  it  arises  in  response  to  outside  events,  regulations,  and interest groups. Accepting particular  states of  knowledge as definitive  is  thus a mistake, as  is  failing  to consider  the  incentives  for knowledge production created by regulatory measures. Third,  the rise of  the trial  bar  as  an  interest  group  and  the  asbestos  litigation  experience means  that  the  problems  of  silica exposure and similar occupational hazards cannot simply be left to the current legal system for resolution through individual action.

Many  OSHA­reform  proposals  focus  on  unblocking  OSHA's  regulatory  process  and  speeding  up  the issuance of new standards.[482] Our account suggests that regulatory speed and volume are not the only problems that need to be addressed. A faster OSHA that did not accurately identify the substances that cause harm would simply be imposing costs more quickly.

We  suggest  a  three­pronged  approach  to  silica  and  occupational  health  issues  generally.  First,  before issuing new regulations, OSHA should clearly define what market failures, if any, impede efficient solutions to address health risks. Both employers and employees have incentives to protect health and safety in the workplace.[483] The  lack of  information, particularly due  to  the  long  latency period  for silicosis and  lung cancer,  may  dampen  these  incentives.  If  the  problem  is  a  lack  of  information  on  risks  and  remedies, OSHA and its research counterpart NIOSH should focus on generating and dispersing better information. Although occupational health is not a field in which market forces are trusted,[484] the serious problems with the current system cannot be solved without recognition of the important role played by the Hayekian knowledge problem.

The federal government can play two important roles in this information market place. It can be a supplier. Through  entities  like  NIOSH,  the  government  can  sponsor  and  conduct  research  that  will  influence standards. It can also be a consumer. Just as it did under the Walsh­Healey Act before OSHA's creation in 1970,[485] the government can demand that its information suppliers meet standards the government believes are effective.

Second, any regulatory action must  recognize  the diversity  in exposure and response across  the varied workplaces. Given  the  varying  forms  of  silica  to which workers may  be  exposed,  and  the  problems  of characterizing those forms and their associated health risk, a uniform national standard would unlikely be optimal in all situations. Heeding the lessons we have learned from the history of silica in the workplace, it is important to contrast the interest group incentives provided by a regulatory effort aimed at developing a uniform standard with those of a policy aimed at generating and disseminating  information. The uniform standard  provides  incentives  to  interest  groups  to  invest  resources  in  influencing  the  standard  to  suit private goals (for example, gain advantage over competitors). In contrast, a focus on information provides incentives  for  interest  groups  to  compete  to  develop  and  provide  better  information  in  support  of  their views of the risks and remedies.

The "market" for standards that existed before OSHA consisted of groups like the ACGIH, unions, trade associations, and others.[486] NIOSH's entry into this market changed the dynamics, primarily because of the influence of NIOSH criteria documents in initiating OSHA standards. Encouraging the development of competing  standards  for  occupational  health  would  create  market  pressure  for  increasing  knowledge about harms. If a standard­setting organization could identify a distinction like the α / β kryptonite example discussed earlier and show  that  the distinction mattered,  it  could  issue a more effective and  less costly

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 36/77

standard. Competitive standards have operated successfully in a number of areas, including organic food certification and kosher labeling,[487] and have successfully improved quality in a number of areas.[488]

In contrast  to  flexible standards that respond to different  information, a uniform standard proves hard to adjust as new information becomes available, as is evidenced by the current OSHA exposure limit of 0.10 mg/m³.[489] Knowledge is dynamic, and uniform standards necessarily lock in expectations based on the level  of  knowledge  available  at  a  given  time.  In  particular,  regulations  that  specify which  remedies  are acceptable or unacceptable discourage innovation into better solutions.[490]

Finally, the tort system needs to be controlled. Judge Jack's efforts are a good start, but adequate legal process must depend on more  than  the  fortunate accident of  the  judge  in charge of mass  tort  litigation having a medical background. We do not pretend to know the answers to the many questions raised by tort reform, from federalism to fee­shifting, but we contend that the asbestos experience makes clear the inadequacy of modern tort law to the task of providing appropriate incentives for industrial health. Defining what  to  regulate  is  critical  to  avoiding  both  over­  and  under­regulation.  If  the  history  of  silica  in  the workplace  teaches  anything,  it  is  that  our  knowledge  of  even  obvious  hazards  is  highly  dependent  on medical knowledge, available technology, and a host of other factors. Increasing that knowledge depends on the incentives for knowledge creation. Unfortunately, locking current knowledge into a regulation does not  provide  adequate  incentives  for  improving  understanding  of  workplace  hazards.  Market­based methods  create  superior  incentives  to  develop  knowledge  about  what  is  regulated,  a  powerful  tool  for improving the quality of regulatory efforts.

The authors thank Chaya Compton and Olivia Odell for research assistance; the attendees at the Sorptive Minerals  Institute  Spring  Forum  2005,  the  University  of  Texas  Law  and  Economics  Workshop,  and Harrison Coulter for comments on various versions of this Article; and Case School of Law Dean Gerald Komgold for research funding.

1.  Editorial,  The  Silicosis  Sheriff,  WALL  ST.  J.,  July  14,  2005,  at  A10;  In  re  Silica  Products  Liability Litigation, 398 F. Supp. 2d 563, 676 (S.D. Tex. 2005); see also Editorial, Case of the Vanishing X­Rays, WALL ST. J., Aug. 31, 2005, at A8; Lester Brickman, What Did Those Asbestos X­Rays Really Show?, WALL ST. J., Nov. 5, 2005, at A9.

2.  See  Press  Release,  Energy  and  Commerce  Committee,  U.S.  House  of  Representatives,  Doctors Refuse  to  Testify  at  Silicosis  Hearing;  Others  Recount  Diagnoses  'Manufactured  for  Money'  (Mar.  9, 2005),  available  at  http://energycommerce.house.gov/108/News/03092006_1810.htm  (announcing  the refusal  of  three  physicians  to  testify  at  length  about  the  circumstances  behind  their  silicosis  diagnoses despite a subpoena ordering them to do so). 3. See Tee Lament Guidotti, A Small Committee with a Big Agenda: The ILO/WHO Global Campaign for the  Elimination  of  Silicosis  and  the  ICOH  Scientific  Committee  on  Respiratory  Disorders,  ICOH  Q. NEWSL.  (Aug.  1999),  http://envepi.med.uoeh­u.ac.jp/icoh/ICOH%20QuarterlyNesletter.htm  (describing the elimination campaign and attempts to involve the worldwide community). 4. International Agency for Research on Cancer, Silica, 68 IARC MONOGRAPH 41 (1997), available at http://monographs.iarc.fr/htdocs/monographs/vol68/silica.htm  [hereinafter  IARC,  Silica]  (concluding  that there is sufficient evidence that silica is carcinogenic to humans when inhaled). 5.  See  William  G.B.  Graham,  Quartz  and  Silicosis,  in  OCCUPATIONAL  LUNG  DISEASE:  AN INTERNATIONAL PERSPECTIVE 191, 191 (Daniel E. Banks & John E. Parker eds., 1998) ("Silicosis is the term used to designate the occupational lung disease caused by inhaling crystalline silica (alpha­quartz or  SiO   or  its  polymorphs,  tridymite  or  cristobalite.");  see  also  William  Jones  et  al.,  Dust  Particles: Occupational  Considerations,  in  HANDBOOK OF HAZARDOUS MATERIALS  213,  213  (Morton Corn

2

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 37/77

ed.,  1993)  ("Pneumoconiosis  is  the  reaction  of  the  lungs  to  inspired  dust.").  The  authors  added  that  " [s]ilicosis  is  a  fibrotic  disease  produced  by  inhalation  of  silica­containing  dusts.  High  exposures  to crystalline silica can result in acute silicosis. Acute silicosis develops rapidly (1­3 yr) and is characterized by  labored breathing (dyspnea),  fatigue, cough, and weight  loss."  Id. at 215; see also Paul Stark et al., Standard Imaging in Silicosis and Coal Worker's Pneumoconiosis, in 30 THE RADIOLOGICAL CLINICS OF NORTH AMERICA: OCCUPATIONAL LUNG DISEASE 1147, 1147­48  (Theresa C. McCloud, MD ed., 1992) (describing acute, chronic, and accelerated forms of silica dust exposure). 6.  OCCUPATIONAL  SAFETY  &  HEALTH  ADMIN.  (OSHA),  U.S.  DEP'T  OF  LABOR,  UNIFIED AGENDA  OF  FEDERAL  REGULATORY  AND  DEREGULATORY  ACTIONS  (2005),  available  at http://ciir.cs.umass.edu/ua/Spring2005/agenda/DEPARTMENT_OF_LABO OR_(DOL).html. 7.  See Department  of  Labor  2004 Regulatory Plan,  69 Fed. Reg.  72,781  (Dec.  13,  2004)  (listing  and describing worker exposure to crystalline silica among the four highpriority initiatives). 8. See infra notes 469­81 and accompanying text. 9.  See BRANCH OF  INDUS. MINERALS, U.S.  DEP'T OF  THE  INTERIOR, CRYSTALLINE SILICA PRIMER 5 (1992) [hereinafter PRIMER] ("All soils contain at least trace amounts of crystalline silica in the form of quartz."). The Primer adds that "the average quartz content of  igneous rocks is 12%" and that " [b]ecause of its abundance in the earth, silica, in both its crystalline and noncrystalline states, is present in nearly all mining operations." Id. at 5, 6. In addition, "quartz is … the major component of sand and of dust in the air." Id. at 5. 10.  See  Graham,  supra  note  5,  at  191.  Graham  notes  that  people  who  experience  "dusty  non­ occupational  exposures,  as  in  villages  in  the  high  Himalayas  or  in  desert  communities,"  also  show abnormal  chest  radiographs and other  indications of  silica exposure and  that even workers  in very  low exposure jobs also show abnormalities in cells and proteins: Whether these findings represent the presence of a disease process   (alveolitis) is almost a subject for philosophical discussion, akin   to asking whether tanning of the skin is a pathologic process or a   normal response to an imposed stimulus. This analogy is not too   far‐fetched, since exposure to both quartz and sunlight have been   constant companions in the evolution of biologic systems. Id.;  see  also  Mei­lin  Wang  &  Daniel  E.  Banks,  Airways  Obstruction  and  Occupational  Inorganic  Dust Exposure, in OCCUPATIONAL LUNG DISEASE, supra note 5, at 69, 69 (noting that "Chronic obstructive pulmonary disease (COPD)" is a "physiologic parameter rather than an etiologically defined disease" and so "the cause explaining these abnormal pulmonary parameters in any single individual cannot be made without a clinical evaluation").

11.  INDUS.  ACCIDENT  PREVENTION  ASS'N,  SILICA  IN  THE WORKPLACE  2  (2003)  [hereinafter IAPA, WORKPLACE], available at http://www.iapa.ca/pdf/Silica­in­theworkplace­FEB03.pdf. 12. See id. (explaining that only dusts with more than 1% free silica by weight pose an exposure hazard). 13.  There  are  two  states  of  silica:  amorphous  and  crystalline,  which  are  "quite  different  physically." PRIMER,  supra  note  9,  at  3.  Of  the  two  states,  "[o]nly  the  crystalline  structures  are  highly  toxic  and fibrogenic."  Marlene  Absher,  Silica  and  Lung  Inflammation,  in  HANDBOOK  OF  HAZARDOUS MATERIALS,  supra  note  5,  at  661,662.  Although  there  are  seven  forms,  or  polymorphs,  of  crystalline silica,  four  are  considered  "extremely  rare."  PRIMER,  supra  note  9,  at  5.  The  three  major  forms  are quartz, cristobalite, and tridymite. Id. 14. See Graham, supra note 5, at 191 ("Amorphous silica, which lacks a crystalline structure, is essentially benign. Crystalline silica in any form is potentially toxic when absorbed or inhaled in sufficient quantities."). 15. See PRIMER, supra note 9, at 16. There are several difficulties inherent in determining the content of a sample:

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 38/77

The crystallinity of silica from different deposits, even from   slightly different locations within the same deposits is not   necessarily the same. This raises two problems. First, a single   standard (that is, the reference material to which the silica in the   sample is compared) may not be appropriate. Using a standard that   matches the particle size and crystallinity of the silica in the   sample is essential for an accurate analysis. Second, obtaining a   representative sample, when the sample size is so small and the   deposit is so large, is nearly impossible. Id.;  see  also  John  E.  Craighead,  Inorganic  Mineral  Particulates  in  the  Lung,  in  HANDBOOK  OF HAZARDOUS MATERIALS,  supra  note  5,  at  399,  405  ("[T]he  SiO   cristobalite  is  far  more  toxic  and pathogenic than the mineralogically similar alpha quartz…. Since different dusts cause disease by differing pathogenetic  mechanisms,  the  issues  are  exceptionally  complex.");  Absher,  supra  note  13,  at  663 ("Factors which determine whether an exposed individual develops pulmonary pathology include the dose and duration of exposure,  the nature of  the dust  (quartz, cristobalite, or a variety of silicates and silica­ bearing minerals) and the content of crystalline silica in the exposure material.").

16.  See Elena Fagotto & Archon Fung,  Improving Workplace Hazard Communication,  19  ISSUES  IN SCI.  &  TECH.  63,  64  (Winter  2002­2003),  available  at  http://www.issucs.org/issues/19.2/fagotto.htm (noting OSHA estimates  that employees are exposed  to 650,000 hazardous products  in  the workplace and  describing  problems  with  getting  sufficient  information  to  evaluate  those  exposures);  GEN. ACCOUNTING OFFICE (GAO), DELAYS IN SETTING WORKPLACE STANDARDS FOR CANCER­ CAUSING AND OTHER DANGEROUS SUBSTANCES  9  (1977)  ("Several  sources  say  that  about  2 million  chemical  compounds  exist  today;  information  on  toxicity  may  be  available  for  100,000;  about 13,000 known toxic chemicals are commonly used; and about 500 new substances are introduced each year."). 17. The literature on the precautionary principle is vast but generally docs not assess the potential perils of the  principle.  For  notable  exceptions  to  this,  see  generally  INDUR  M.  GOKLANY,  THE PRECAUTIONARY  PRINCIPLE:  A  CRITICAL  APPRAISAL  OF  ENVIRONMENTAL  RISK ASSESSMENT  (2001), which argues  that  the precautionary  principle  has  too great  a  reach. See also Jonathan H. Adler, The Cartagena Protocol and Biological Diversity: Biosafe or Biosorry?, 12 GEO. INT'L ENVTL.  L.  REV.  761,  777  (2000)  (arguing  that  technological  advances  are  important  to  biodiversity protection); Frank B. Cross, Paradoxical Perils of the Precautionary Principle, 53 WASH. & LEE L. REV. 851, 924­25 (1996) (suggesting that in many instances countervailing risks from well­intended regulatory programs produce harms as great or greater than those the regulations are intended to prevent). 18. Uncertainty is discussed most extensively in connection with environmental issues, rather than issues connected to workplace health and safety, but the concerns are similar. For concise summaries of issues caused by scientific uncertainty, see Daniel A. Farber, Probabilities Behaving Badly: Complexity Theory and Environmental Uncertainty, 37 U.C. DAVIS L. REV. 145  (2003), which addresses  the problems of uncertainty in environmental regulations and explores statistical power laws to alleviate the problems. See also  J.B. Ruhl,  Thinking of Environmental  Law as a Complex Adaptive System: How  to Clean Up  the Environment By Making a Mess of Environmental Law, 34 HOUS. L. REV. 933  (1997)  (discussing  the inherently uncertain nature of the environment and different approaches to dealing with the environmental issues). 19. Cf. Jones et al., supra note 5, at 218 (explaining that, for silica dust, "'respirable' samplers are used"). According to Jones, These are samplers that preferentially sample that fraction of the   dust that enters the alveolar region of the lung. In this country   the most common means for making this measurement is to use a small 

2

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 39/77

 battery‐operated pump to first draw air through a miniature cyclone   to remove the nonrespirable particles and then through a filter to   capture the respirable portion. Id.

20. See Olufunmilayo Arewa, Breaking Through the Intangibles Haze: Business Paradigms and Changing Business  Discourse  8­9  (Working  Paper  No.  4­14,  2004),  available  at http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=589205 ("With the rise of intangibles has thus come a certain  level  of  confusion  as  to  how  existing  categories,  rules  and  regulations  initially  drawn  up  in  the context of a tangible paradigm should apply under an intangibles paradigm."). The general nature of the problem can be seen by examining the attempts to define the term "hedge fund," about which one author recently commented, "[t]o oversimplify slightly, a hedge fund is like a mutual fund that has been designed to avoid four federal laws that generally require investment funds and their advisers to identify fund officers and holdings and to submit to Securities and Exchange Commission oversight." David Skeel, Behind the Hedge, LEGAL AFF., Nov.­Dec. 2005, at 28, 30, available at http://www.legalaffairs.org/issues/November­ December­2005/feature_sk keel_novdec05.msp. 21. If α­kryptonite is uniformly distributed in kryptonite, a regulation that does not distinguish the two forms may not over­regulate since the amount of α­kryptonite is simply a fixed percentage of the amount of the total kryptonite. So long as the regulation takes into account that the exposures should be based on the impact of the proportion that is α­kryptonite, a regulation that docs not distinguish between the two forms will not over­regulate. 22. Remember, we specified that we do not know if β­kryptonite is harmful. We nonetheless call regulation of β­kryptonite over­regulation because the justification of regulation rests on the studies linking the harm to α­kryptonite. 23. See, e.g., SHEILA JASANOFF, SCIENCE AT THE BAR: LAW, SCIENCE, AND TECHNOLOGY IN AMERICA  120­21  (1995)  (noting  the  potential  for  methodological  defects  in  epidemiological  studies); PETER  S.  BARTH,  WORKERS'  COMPENSATION  AND  WORK­RELATED  ILLNESSES  AND DISEASES 28­29 (1980) (citing further inadequacies in epidemiological studies). 24.  See Bernard D. Goldstein  & Mary  Sue Henifin,  Reference Guide  on  Toxicology,  in  REFERENCE MANUAL ON SCIENTIFIC EVIDENCE 401,  406­09  (Fed.  Judicial Ctr.  ed.,  2d  cd.  2000),  available at http://www.fjc.gov/library/fjc_catalog.nsf  (search  by  title  for  "Reference Manual  on  Scientific  Evidence," select  "Reference Manual on Scientific Evidence, Second Edition,"  follow  "Link or download" hyperlink, then select appropriate author hyperlink)  (describing  the assumptions  in extrapolating data  from animal studies  to  assess  human  health  risks); Michael  D. Green  et  al.,  Reference Guide  on  Epidemiology,  in REFERENCE MANUAL ON SCIENTIFIC EVIDENCE, supra, at 333, 346 (discussing the disadvantages of animal  toxicity studies for assessing human health risks). For a somewhat dated evaluation of similar issues, see generally Bert P. Krages II, Rats in the Courtroom: The Admissibility of Animal Studies in Toxic Tort Cases, 2 J. ENVTL. L. & LITIG. 229 (1987), which provides a thorough analysis of potential reliability problems with animal studies used in toxic tort litigation. 25. The costs of animal studies, for example, are measured in the hundreds of thousands of dollars. See Krages II, supra note 24, at 234 n.25 (providing several examples of costly animal studies). 26. This principle can also be observed in the regulation of drugs. See Natalie M. Derzko, The Impact of Recent Reforms of the Hatch­Waxman Scheme on Orange Book Strategic Behavior and Pharmaceutical Innovation, 45 IDEA 165, 216­17 (2005) (discussing the issue of sameness in PDA regulations). 27. See IAPA, WORKPLACE, supra note 11, at 2 (describing the problem as existing only with free silica). 28. See Gilbert Hart, The Nomenclature of Silica, 12 AM. MINERALOGIST 383, 383­95 (1927), available at  http://www.minsocam.org/MSA/collectors_corner/arc/silicanom.htm  (illustrating  the  various classifications of silica).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 40/77

29.  See  IARC,  Silica,  supra  note  4,  at  41  (identifying  the  dangerous,  crystalline  forms  of  silica  as Cristobalite, Quartz, Tripoli, and Tridymite). 30.  See.  e.g.,  R.  K.  Her,  The  Surface  Chemistry  of  Amorphous  Synthetic  Silica  —  Interaction  with Organic  Molecules  in  an  Aqueous  Medium,  in  HEALTH  EFFECTS  OF  SYNTHETIC  SILICA PARTICIPATES 3, 3 (D.D. Dunnom ed., 1981). According to Her, For many years it was supposed that the [health] effects were due to   soluble silica dissolved from the fine particles by body fluids, but   now it is generally conceded that they are due to the surface of   crystalline quartz particles that adsorbs and interacts with certain   molecular compounds of the living cells. Id.

31.  NAT'L  INST.  OF  OCCUPATIONAL  SAFETY  &  HEALTH  (NIOSH),  U.S.  DEP'T  OF  HEALTH  & HUMAN  SERVS.,  HEALTH  EFFECTS  OF  OCCUPATIONAL  EXPOSURE  TO  RESPIRABLE CRYSTALLINE SILICA, at vii (2002) [hereinafter NIOSH HAZARD REVIEW]. 32. See IAPA, WORKPLACE, supra note 11, at 6 (listing the relevant individual factors, including "amount and kind of dust inhaled, content of crystalline free silica in the dust, form of the silica, relative size of the inhaled particles,  length of exposure,  individual  resistance, smoking habits, disease status,  [and] age of worker"). 33. NIOSH HAZARD REVIEW, supra note 31, at v­vi (quoting American Thoracic Society findings). 34.  See  IAPA,  WORKPLACE,  supra  note  11,  at  4  (emphasizing  the  efficiency  of  the  human  body's filtration system). 35. See Email from Vincent Castranova, Ph.D., NIOSH, to Andrew Morriss, Professor of Business Law & Regulation,  Case  School  of  Law  (Aug.  3,  2005)  (on  file  with  authors)  ("Freshly  fractured  silica  has  a greater ability to generate radicals, activate reactive species production from alveolar macrophages, cause in vitro toxicity, and is more inflammatory in vivo."). Dr. Castranova cited the following studies to support his  conclusion: Vincent Castranova  et  al.,  Enhanced Pulmonary Response  to  the  Inhalation  of  Freshly Fractured  Silica  as  Compared  to  Aged  Dust  Exposure,  11  APPLIED  OCCUPATIONAL  &  ENVTL. HYGIENE 937 (1996); Vincent Castranova et al., Role of Surface Free in the Pathogenicity of Silicosis, in SILICA AND SILICA­INDUCED LUNG DISEASES 91 (Vincent Castranova, Val Vallyathan & William E. Wallace eds., 1996); Val Vallyathan et al., Freshly Fractured Quartz Inhalation Leads to Enhanced Lung Injury  and  Inflammation,  152  AM.  J.  CRITICAL  CARE  MED.  1003  (1995);  Vincent  Castranova, Generation  of  Oxygen  Radicals  and  Mechanisms  of  Injury  Prevention,  102  ENVTL.  HEALTH PERSPECTIVES 65 (Supp. 10 1994); Val Vallyathan et al., Generation of Free Radicals From Freshly Fractured Silica Dust: Potential Role in Acute Silica­induced Lung Injury, 138 AM. REV. RESPIRATORY DISEASE 1213(1988). 36. This statement  is based on discussions between the authors and members of  the Sorptive Minerals Institute (SMI) at the May 2005 SMI Spring Forum. 37. See supra note 5 and accompanying text. 38. IAPA, WORKPLACE, supra note 11, at 6. 39. NIOSH HAZARD REVIEW, supra note 31, at 1. 40. I ARC, Silica, supra note 4, at 41. 41. There is generally considerable uncertainty about occupational disease. See, e.g., BARTH, supra note 23, at 15­27 (recounting problems obtaining reliable data on occupational health and deaths). 42. See generally Friedrich A. von Hayek, The Use of Knowledge in Society, 35 AM. ECON. REV. 519 (1945)  (discussing  problems  with  economic  theory  and  the  refinements  needed  to  resolve  those problems); Bruce A. Ackerman & Richard B. Stewart, Reforming Environmental Law, 37 STAN. L. REV. 1333, 1337 (1984­85) ("Such [regulatory] determinations  impose massive  information­gathering burdens on administrators ….").

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 41/77

43.  Of  course,  employers may  also  have moral  reasons  to  wish  to  provide  a  safe  work  environment. Curiously, those who readily attribute benevolence to governments and recoil from public choice theory's assumption  that  self­interest  guides  politicians  and  bureaucrats  rarely  concede  even  an  enlightened version of self­interest to those involved in private enterprise. 44.  See  generally  GARY  S.  BECKER,  HUMAN  CAPITAL:  A  THEORETICAL  AND  EMPIRICAL ANALYSIS WITH SPECIAL REFERENCE TO EDUCATION 15­44 (2d ed. 1975) (providing an overview of investment in human capital's potential effects on employer earnings). 45.  Professor Christopher  Sellers,  no  apologist  for  corporate  America,  noted  that  corporate  interest  in industrial medicine  soared during  labor  shortages after World War 1 as a means of  reducing  turnover. CHRISTOPHER  C.  SELLERS,  HAZARDS  OF  THE  JOB:  FROM  INDUSTRIAL  DISEASE  TO ENVIRONMENTAL HEALTH SCIENCE 145 (1997). 46.  See  ADAM  SMITH,  AN  INQUIRY  INTO  THE  NATURE  AND  CAUSES  OF  THE  WEALTH  OF NATIONS 117­18 (R.H. Campbell & A.S. Skinner eds., Oxford Univ. Press 1976) (1776) (offering a wage comparison  of  occupations  with  various  levels  of  risk).  See  generally  Joni  Hersch  &  W.  Kip  Viscusi, Cigarette Smoking, Seatbelt Use, and Differences in Wage­Risk Trade­offs, 25 J. HUM. RES. 202 (1990) (using Smith's doctrine  to study wage­risk assessments made by smokers and non­smokers as well as seatbelt users and non­users). 47. See, e.g., Christopher C. Sellers, "A Prejudice Which May Cloud the Mentality:" An Overview of the Birth  of  the  Modern  Science  of  Occupational  Disease,  in  TOXIC  CIRCLES:  ENVIRONMENTAL HAZARDS FROM THE WORKPLACE INTO THE COMMUNITY 233,235 (Helen E. Shcehan & Richard P. Wedeen eds., 1993) ("[M]ining and railroad companies recognized particular health hazards associated with  their  industries many  years  before  the  turn  of  the  [twentieth]  century  and  began  hiring  their  own physicians to treat employees.") (citation omitted). 48. Id. at 237­38. Unions often resisted physical exams. SELLERS, supra note 45, at 119. Protests over exams were  "pronounced"  by  1915,  and  then­President  of  the American  Federation  of  Labor,  Samuel Gompers, denounced them as a "menace for the freedom of workers." Id. 49. See, e.g., BARTH, supra note 23, at 53 (quoting workers in Anaconda, Montana who, when informed of  the  risk  of  arsenic  poisoning  from  copper  smelter  work,  continued  to  work  there  because  of  the philosophy  that  "what bothers me  is not what happens  twenty years  from now, but how  I  feed my kids tomorrow");  JOHN  FABIAN  WITT,  THE  ACCIDENTAL  REPUBLIC:  CRIPPLED  WORKWOMEN, DESTITUTE  WIDOWS,  AND  THE  REMAKING  OF  AMERICAN  LAW  32  (2004)  (asserting  that  "an important  obstacle  to  workplace  safety  [in  the  early  twentieth  century]  was  the  persistent  and  usually irrational optimism that workingmen seemed to bring to estimations of the risks they faced"). 50. See, e.g., THOMAS O. McGARITY & SIDNEY A. SHAPIRO, WORKERS AT RISK: THE FAILED PROMISE OF TOE OCCUPATIONAL SAFETY AND HEALTH ADMINISTRATION 17 (1993) (describing how in light of employees' attempts to improve their working conditions "the history of occupational safety and health regulation is as much a story about workers seeking government help in adjusting the balance of power  in the employer­employee relationship as  it  is a chronology of scientific discoveries concerning the cause and prevention of workplace injuries and diseases"). 51. See, e.g., Mine Safety and Health Administration, Final Hazard Communication (HazCom) Rule, 67 Fed. Reg. 42,314 (June 21, 2002) (premising hazard communication standards on a concern that, in the absence  of  regulation,  "many  operators  and  miners  are  not  as  aware  of  the  presence  and  nature  of hazardous chemicals as they should be"). 52.  See W.  KIP  VISCUSI  ET  AL.,  ECONOMICS OF  REGULATION  AND  ANTITRUST  794  (3d  ed. 2001) (recounting briefly a recent history of those incentives); see also SELLERS, supra note 45, at 114 ("The compensation systems not only helped spur  the new round of corporate medical hiring,  they also attuned  many  more  managers  and  owners  to  what  some  of  their  number  had  already  realized:  that corporate doctors, if properly employed, could have a measurable effect on the bottom line.").

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 42/77

53.  See  VISCUSI  ET  AL.,  supra  note  52,  at  794  (discussing  the  powerful  effect  of  the  incentives  on industry safety); BARTH, supra note 23, at 61 (noting that there is widespread agreement that a key aim of workers' compensation is to encourage "the maintenance of a safe and healthful workplace"). 54. VISCUSI ET AL., supra note 52, at 794. 55.  Id.  The  evidence  on  the  impact  of  workers'  compensation  on  injuries  is weaker  and  influenced  by "moral hazard" because insurance provides incentives to report, or even misrepresent, accidents in order to collect insurance benefits. Id. 56. See Kenneth S. Abraham, Products Liability Law and Insurance Profitability, 19 J. LEG. STUD. 837, 838 (1990) (discussing the significance of loss ratios to insurance profits). 57.  This  competition  exists  in  all  states  except  North  Dakota,  Ohio,  Washington,  West  Virginia,  and Wyoming, where the state operates a monopoly insurer. ALLISON DEMERITT, WASHINGTON POLICY CENTER, REFORMING WASHINGTON'S WORKERS' COMPENSATION SYSTEM  (2004),  available at  http://www.washingtonpolicy.org/laborpolicy/PBDemerittLaborReformingWork kersCompensation2004.htm. 58. See generally NEIL K. KOMESAR, IMPERFECT ALTERNATIVES: CHOOSING INSTITUTIONS IN LAW, ECONOMICS AND PUBLIC POLICY 21 (1997) (positing that the "question is not whether market performance improves or deteriorates with larger number of parties, but rather whether the market works better or worse than the courts"). 59. See generally ARTHUR C. PIGOU, THE ECONOMICS OF WELFARE (4th ed. 1932). 60. ViSCUSi ET AL.,  supra note 52, at 314­17  (suggesting  the  theory  that government  interference  to correct market failures may be in the public's best interest). 61. Richard A. Posner, Theories of Economic Regulation, 5 BELL J. ECON. & MGMT. SCI. 335(1974). 62.  See VISCUSI  ET AL.,  supra  note  52,  at  313­17  (explaining  that  industry  often  profits  rather  than general social welfare). See generally William A. Jordan, Producer Protection, Prior Market Structure and the Effects of Government Regulation, 15 J.L. & ECON. 151 (1972) (analyzing empirical studies showing that economic regulation was more likely to increase costs to the consumer than to protect the consumer). 63. See ViSCUSi ET AL., supra note 52, at 789­90 (discussing empirical evidence that the declining trend in job­related accidents did not accelerate after the creation of OSHA and noting the implication that the "injury  decline  may  have  occurred  in  the  absence  of  the  agency").  There  is  evidence  of  at  least  a difference in emphasis in enforcing regulations. Professor Alison Morantz found that federal enforcement actions  on  construction  safety  regulations  were  significantly  more  aggressive  than  state  enforcement actions in the level of fines imposed and in impact on firms' behavior. Alison D. Morantz, Has Regulatory Devolution Injured American Workers? A Comparison of State and Federal Enforcement of Construction Safety  Regulations  (Stanford  Law  and  Economics,  Working  Paper  No.  308,  2005),  available  at http://ssrn.com/abstract=755026. 64. See George Stigler,  The Theory  of Economic Regulation,  2 BELL  J. ECON. & MGMT. SCI.  3,4­7 (1971) (considering the various benefits that a state can provide an industry). 65. See id. (emphasizing the interest groups' intent to use the regulation to restrict entry into their market). 66. See generally JAMES M. BUCHANAN & GORDON TULLOCK, THE CALCULUS OF CONSENT (1962) (setting out the basics of the theory). 67.  GORDON  TULLOCK  ET  AL.,  GOVERNMENT  FAILURE:  A  PRIMER  IN  PUBLIC  CHOICE  16 (2002). 68. Nicholas Bagley and NYU Law School Dean Richard Revesz take  issue with both Stigler's capture theory and public choice  theory  in a recent paper, arguing  instead that  the regulatory process  is biased against  regulatory action by  interest group pressures. See Nicholas Bagley & Richard L. Revesz, OMB and the Centralized Review of Regulation (NYU Law and Economics Research, Working Paper No. 05­ 16, 2005), available at http://ssrn.com/abstract=786486. Bagley and Revesz contend  that  the  impact of OMB  review  is  to make agencies choose  to  regulate  in ways  to avoid  conflict with OMB.  Id. While we

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 43/77

disagree with their analysis of the regulatory incentive structure, their arguments are compatible with ours in some respects. Most importantly, even under Bagley and Revesz's analysis, it will be important to define the subject of regulation, and agency decisions on that point will be subject to political pressures. 69.  See  generally  McGARITY  &  SHAPIRO,  supra  note  50  (providing  an  example  of  this  lack  of consideration of interest groups in a thorough account of OSHA's development through 1990). Although Professors  McGarity  and  Shapiro  are  keenly  attuned  to  the  interests  of  businesses  seeking  particular actions from OSHA, they generally do not consider any motivation beyond disinterested concern for  the best interests of the public for nonprofit actors. Thus, for example, in their account of OSHA's regulation of ethylene oxide, they accept at face value the participation of the Nader organization, Public Citizen Health Research Group. See id. at 83­87 (mentioning briefly the organization's petition but moving quickly to the promulgation  of  the  ethylene  oxide  rule).  Yet  the  Public  Citizen  Health  Research Group  had  interests beyond seeking to implement its vision of the public good. For example, the group needed to be able to raise  money  to  support  its  activities.  Similarly,  McGarity  and  Shapiro  accept  the  claims  of  OSHA employees  who  resigned  during  the  Reagan  Administration  that  they  resigned  because  political interference  from  the  Administration  was  keeping  the  agency  from  sound  science.  Id.  at  92­93.  An alternative hypothesis  is  that  these OSHA employees disagreed with  the changes  in policy  instituted by the Reagan Administration  and  sought  to  use  their  departures  to  embarrass  the Administration.  For  a thorough  discussion  of  the  roles  of  "public  interest"  groups  in  various  environmental  regulations,  see Jonathan H. Adler, Rent Seeking Behind  the Green Curtain, 19 REGULATION 26  (1996), available at http://www.cato.org/pubs/regulation/reg19n4b.html. See generally Jonathan H. Adler, Clean Politics, Dirty Profits,  in  POLITICAL  ENVIRONMENTALISM:  GOING  BEHIND  THE  GREEN  CURTAIN  1  (Terry  L. Andersen ed., 2000). 70. PRIMER, supra note 9, at 4. The most common form of silica (SiO ) in nature is quartz. Id. at 2­3. 71.  For  a  brief  account  of  Bauer's  life,  see  Georgius  Agricola  (1494­1555), http://www.ucmp.berkeley.edu/history/agricola.html (last visited Mar. 29, 2006). Bauer noted, "The critics say further that mining is a perilous occupation to pursue, because the miners are sometimes killed by the pestilential  air which  they breathe;  sometimes  their  lungs  rot  away." Daniel E. Banks, The World­Wide Problem  of  Occupational  Lung  Disease,  in  OCCUPATIONAL  LUNG  DISEASE,  supra  note  5,  at  3 (quoting  Bauer);  see  also  Marvin  R.  Balaan  &  Daniel  E.  Banks,  Silicosis,  in  ENVIRONMENTAL  & OCCUPATIONAL MEDICINE 435,  435  (William N. Rom ed.,  3d ed.  1998)  ("[Silicosis  is  a] man­made disease, it is probably as old as human history and was known to the ancient Egyptians and Greeks …. Although  the  prevalence  of  silicosis  apparently  peaked  in  the  late  19th  and  early  20th  century  when mechanized industry was just beginning …."); Frederick L. Hoffman, The Mortality from Consumption in Dusty  Trades,  in  FROM CONSUMPTION  TO  TUBERCULOSIS:  A DOCUMENTARY HISTORY  524, 524  (Barbara  Gutmann  Rosenkrantz  ed.,  1994)  ("The  importance  of  dust  as  a  factor  in  occupation mortality has attracted the attention of every authority on occupation diseases from Ramazzini to Thomas Oliver.");  Balaan  &  Banks,  supra,  at  435  (noting  that  Hippocrates  reported  on  miners  suffering  from silicosis);  GEORGE  ROSEN,  THE  HISTORY  OF  MINERS'  DISEASES:  A  MEDICAL  AND  SOCIAL INTERPRETATION 3 (1943) ("The earliest evidences of occupational diseases in miners reach far back into prehistoric  times."); Absher, supra note 13, at 661 ("Silicosis  is a disease of ancient origin."); Stark, supra  note  5,  at  1147  ("Silicosis  is  a  chronic  fibrosing  disease  of  the  lungs  produced  by  prolonged extensive  exposure  to  free  crystalline  silica.  It  was  first  described  in  the  sixteenth  century.");  MARTIN CHERNIACK,  THE  HAWK'S  NEST  INCIDENT:  AMERICA'S  WORST  INDUSTRIAL  DISASTER  37 (1986) ("The patriarchs of occupational medicine, Agricola in the sixteenth century and Ramazzini in the eighteenth,  associated  the  disease  [silicosis]  with  the  dusts  created  in  tool manufacture,  as  well  as  in mines and quarries."). 72. See Stark, supra note 5, at 1147 (noting that "[t]he specific name silicosis was introduced in 1870 by Visconti" and thus demonstrating that knowledge of  the problem of silica dusts has existed for over 125

2

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 44/77

years). General knowledge of dusts as a source of occupational disease was also prevalent. For example, a  1902  address  on  "the Dust  Problem"  to  a Sanitary Congress  in Manchester,  England  by Sir  James Crichton­Browne included the statement that '"[t]he mortality of the principal dust­producing occupations, compared with  that  of  agriculturalists, who  live  and work  in what  is  practically  dustless  atmosphere,  is excessive to a startling degree.'" Huffman, supra note 71, at 525 (quoting Sir Crichton­Browne's address). Similarly, an 1879 article  in  "Buck's Hygiene and Public Health" by Dr. Roger S. Tracy considered dust issues at length, including noting problems of chronic and progressive disease. See id. at 527­28 (quoting the article and noting its detailed discussion of the symptoms of the disease). 73.  See Graham,  supra  note  5,  at  191  (implying  that  silicosis  was  a  well­documented  problem  in  the 1700s, although the term "silicosis" only dates to 1870). 74. See Elizabeth B. Cooper, Social Risk and the Transformation of Public Health Law: Lessons from the Plague Years, 86 IOWA L. REV. 869, 881­83 (2001) (discussing changes in theories as to the cause of disease). 75. WITT, supra note 49, at 22 ("By virtually all accounts — contemporary accounts as well as those of historians  writing  a  century  later —  the  United  States  witnessed  an  industrial­accident  crisis  of  world­ historical importance."). 76.  Id. at 37  ("[A]round  the  turn of  the  twentieth century,  the  industrial accident emerged  in  the United States as among the most visible of social ills."). 77. Id. at 59. 78. See id. at 62 (quoting Slap at Roosevelt in Barnes Reply, N.Y. TIMES, Oct. 6, 1913, at 5). 79. DAVID ROSNER & GERALD MARKOWITZ, DEADLY DUST: SILICOSIS AND THE POLITICS OF OCCUPATIONAL DISEASE IN TWENTIETH­CENTURY AMERICA 38 (1991) ("In the first two decades of  the  twentieth  century,  steam­driven  equipment  replaced  hand  drills  and  sledgehammers  in  granite quarries throughout the nation."); see also id. at 41 (describing the higher risk from power tools because of the greater amounts of dust they create). 80.  PRIMER,  supra  note  9,  at  12;  see  also ALAN DERICKSON, WORKERS' HEALTH, WORKERS' DEMOCRACY: THE WESTERN MINERS' STRUGGLE, 1891­1925, at 40 (1988) (describing the spread of power tools in mining and the resulting increase in silicosis). 81.  See  DERICKSON,  supra  note  80,  at  41  (explaining  that  enhanced  drilling  techniques  resulted  in greater amounts of dust particles that were smaller in size and therefore better capable of penetrating the alveoli of the lungs). 82. Mat 42. 83.  See  SELLERS,  supra  note  45,  at  38  (observing  that  the  laws  lacked  the  specificity  necessary  to ensure adequate protection for the workers). 84.  See  ROSNER  &  MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  32  (providing  anecdotal  evidence  of  the development of the X­ray machine and its impact on the analysis of particles within the lungs). 85. Cf. SELLERS, supra note 45, at 114­15 (describing the impact of new medical advances). Elizabeth Fee attributes some of  the growth of medical knowledge  to  the  increased crowding  in urban areas  that accompanied industrialization: The [prior] belief that epidemic diseases posed only occasional   threats to an otherwise healthy social order was shaken by the   industrial transformation of the late nineteenth century. The   burgeoning social problems of the industrial cities could not be   ignored: the overwhelming influx of immigrants crowded into narrow   alleys and tenement housing, the terrifying death and disease rates   of working‐class slums, the total inadequacy of water supplies and   sewage systems for the rapidly growing population, the spread of 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 45/77

 endemic and epidemic diseases from the slums to the homes of the   wealthy, the escalating squalor and violence of the streets. ELIZABETH FEE, DISEASE AND DISCOVERY: A HISTORY OF THE JOHNS HOPKINS SCHOOL OF HYGIENE  AND  PUBLIC  HEALTH  1916­39,  at  12  (1987).  Solving  these  social  problems  required understanding  them,  thus  producing  a  demand  for  medical  knowledge  that  spilled  over  into  industrial contexts. This resulted  in a  transformation  in public health agencies, shifting personnel  from those hired due to "patronage or political considerations" to experts, part of the general Progressive Era trend toward expert agencies. Id. at 16. Public health and medicine had direct benefits for the military, among others, allowing the construction of the Panama Canal after the defeat of yellow fever and malaria. See id. at 16­ 17  (touting  the  triumph of  improved public  health  over  the  high  death  toll  that  had  previously  hindered completion of the Canal). These lessons were brought home and applied in the public health and industrial contexts. Id. at 17­18. The resulting agencies and projects demanded trained personnel, helping to spark professional schools in the field. See id. at 18 (noting the ncwfound stress on the need for full­time health professionals). The emphasis remained on public health rather than industrial health, however. The 1915 Manual  far  Health  Officers,  the  first  handbook  for  public  health  officers,  devoted  only  four  pages  to industrial concerns, compared to three hundred on contagious diseases. Id. at 21. Fee suggests that the profession  took a wrong  turn by  focusing on  individual disease­causing agents  rather  than  larger social contexts. See id. at 21­22 (decrying the lack of majority commitment to study more than just the immediate physical  impact of  the various "disease­causing organisms"). However, we believe that  the marginal net value from addressing individual diseases was so large that the profession's direction was more the result of picking "low hanging fruit" than simply bad intellectual choices.

86.  See  generally  Am.  Lung  Ass'n,  Interstitial  Lung  Disease, http://www.cheshiremed.com/programs/pulrehab/ipf.html  (last  visited  Mar.  29,  2006)  (discussing  the various causes of the disease and noting the lack of understanding of all of the origins and treatment of the disease); BARTH, supra note 23, at 87 (noting that "there are no pulmonary function tests specific to silicosis"). 87. See BARTH, supra note 23, at 87 (adding that, despite the inability of the tests to identify conclusively the cause of the disease, workers' compensation acts still base decisions on X­ray analysis). 88. See SELLERS, supra note 45, at 28 (describing the reaction of employers who assumed that workers who became  ill despite  the existing safety precautions were somehow more susceptible  to  the disease, leading to the conclusion that no greater safety efforts were necessary). 89. See JOEL D. HOWELL, TECHNOLOGY IN THE HOSPITAL: TRANSFORMING PATIENT CARE IN THE  EARLY  TWENTIETH  CENTURY  3  (1995)  ("[T]he  entire  hospital  had  become,  by  1925,  quite actively and self­consciously based on science."); id. at 5 (noting the increased use of machinery, including X­ray equipment). 90.  See  id.  at  40­42  (tracking  the  early  history  of  calculating  technology).  The  use  of  such  methods reflected  more  than  technological  change  —  they  also  reflected  the  growth  of  the  same  scientific management techniques for reorganizing factories. See id. at 42, 55 (illustrating the similarities between the  recordkeeping  of  hospitals  and  general  businesses,  including  the  methods  common  in  factory settings). 91. See id. at 103 (summarizing the findings of Wilhelm Conrad Rontgen, the German physics professor who invented the first X­ray machine); see also RUTH BRECHER & EDWARD BRECHER, THE RAYS: A  HISTORY OF  RADIOLOGY  IN  THE  UNITED  STATES  AND CANADA  3­9  (1969)  (describing  the discovery of X­ray technology). 92. See, e.g., Lawrence O. Gostin, The Resurgent Tuberculosis Epidemic in the Era of AIDS: Reflections on Public Health. Law, and Society, 54 MD. L. REV. 1, 4­7 (1995) (describing the impact of changes as a result of the discovery of the bacteriological basis for tuberculosis).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 46/77

93. HOWELL, supra note 89, at 104. The first duplication of the result in the United States took place in January  1896.  BRECHER  &  BRECHER,  supra  note  91,  at  11­12.  The  American  X­Ray  Journal,  a monthly  publication  devoted  to  "practical X­ray work  and allied  arts  and  sciences"  began publication  in May 1897. Id. at 301. 94. See HOWELL, supra note 89, at 108­09 (noting that it took "decades" for the technology to spread to geographic locations near "most Americans"). 95. See id. at 108 (quoting a medical paper's assertion that '"no one will for a moment suppose that the vacuum­tube and induction­coil … will, or ever can, displace the sense of touch guided by a well­balanced and  experienced  mind'").  This  sentiment  can  also  be  seen  in  the  lengthy  delays  between  hospital admission and radiographic examination for patients in the hospital records studied by Howell until at least the  1920s.  See  id.  at  110­11,  119­20  (confirming  the  rather  infrequent  use  of  X  rays  throughout  the technology's early existence). As Howell notes,  "The mere existence of a diagnostic  technology did not dictate how or where it would be used; both hospital and machine had to change before the x ray or any other machine could significantly influence hospital care." Id. at 132. 96. See id. at 118­19 (remarking that the war created a shift from glass plates to film, spurred the creation of portable units, and led to the development of faster film). 97. FEE, supra note 85, at 2. As Fee notes, Before the twentieth century, there were few formal   requirements for public health positions, no   established career structures, no job security for   public health officials, and no formalized ways of   producing new knowledge. Public health positions   were usually part‐time appointments at nominal   salary; those who devoted much effort to public   health typically did so on a voluntary basis. Id.  at  9.  Since  industrial  medicine  lagged  behind  public  health,  one  may  fairly  attribute  similar characteristics to those few interested in the relationship between work and illness.

98. For example, the Russell Sage Foundation conducted the first systematic investigations of accidents as a part of  its Pittsburgh Survey. JACQUELINE KARNELL CORN, PROTECTING THE HEALTH OF WORKERS:  THE  AMERICAN  CONFERENCE  OF  GOVERNMENTAL  INDUSTRIAL  HYGIENISTS 1938­1988,  at  2  (1989).  The  Illinois  Occupational  Disease  Commission  performed  the  first  survey  of industrial disease in the United States in 1910. Id. at 3. 99. SELLERS, supra note 45, at 21. 100. See ROSNER & MARKOWITZ,  supra note 79, at  31  (explaining  the  impact of  this article on  the recognition in the United States that silicosis was a distinct condition). 101. William Winthrop Betts, Chalicosis Pulmonum or Chronic  Interstitial Pneumonia  Induced by Stone Dust, 34 J. AM. MED. Ass'N 70 (1900); see also CHERNIACK, supra note 71, at 38 ("An aggressive, often fatal form of silicosis, caused by milling of the quartz dust, was identified in Nevada in the 1890s."). 102. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 31­32 (discussing  the success of  the studies  in bringing the devastating effects of industrial dusts to light). 103.  Id.  at  33;  see  also  SELLERS,  supra  note  45,  at  60­61  (relating  the  initiative  taken  by  Frederick Huffman to initiate the most comprehensive studies at the time); BARTH, supra note 23, at 6 (noting the end of sales of insurance to asbestos workers in 1918 as proof of the insurance industry's knowledge of the hazards). 104. DERICKSON, supra note 80, at 52. 105. SELLERS, supra note 45, at 25. 106. ROSNER & MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  48. A Department  of  Labor  report  addressed  "The Problem of Dust Phthisis in the Granite­Stone Industry" in May 1922. CORN, supra note 98, at 7.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 47/77

107. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 48. 108. SELLERS, supra note 45, at 2. 109.  See  SELLERS,  supra  note  45,  at  109  ("The  early  1910s  were  a  time  of  intense  change  and upheaval  in  the  workplace.  Restructuring  attempts  by  scientific  managers  helped  provoke  an unprecedented  strike  wave  as  expert  approaches  to  the  threatened  worker  body  continued  to proliferate."). But not all  technological change  increases hazards. See BARTH, supra note 23, at 51­52 (listing  technological  changes  that  have  reduced hazards);  id.  at  54  (discussing  some  improvements  in occupational health from technological change). 110. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 54 ("The nineteenth­century molders saw themselves as artists as well as artisans."). 111. See id. at 50­51. 112. Id. at 52. 113. See DAVID MONTGOMERY, WORKERS' CONTROL IN AMERICA: STUDIES IN THE HISTORY OF  WORK,  TECHNOLOGY,  AND  LABOR  STRUGGLES  16­17  (1979)  (discussing  craft  workers' resistance  to  attempts  to  limit  their  autonomy  through  "daily  self­assertion  on  the  job"  rather  than organized strikes); id. at 23 (describing the battle between stove companies and the molders' union); id. at 26  ("Most  important  of  all,  new methods  of  industrial management  undermined  the  very  foundation  of craftsmen's functional autonomy."). 114. SELLERS, supra note 45, at 26 (footnotes omitted). 115. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 52 (noting, however, the resulting increase in the amount of dangerous dust particles these new machines threw into the air). 116. See id. at 56 (explaining the link between the mechanization of the molding process and the declining autonomy of skilled molders). 117. Id. at 62. 118. See id. at 60 (outlining the union's argument that  it should not have to bear the financial burden of poor worker health due to mechanization); id. at 63 (noting union arguments against allowing mechanized processes);  id. at 73  ("Labor and management defined silicosis  in  terms  increasingly  removed  from  the discourse of public health and medicine."); DERICKSON, supra note 80, at 162 (describing the major role played  by  mining  unions  in  silicosis  issues).  Interestingly,  the  unions  used  the  health  issue  in  part  to eliminate competition from women, by arguing that female workers should be excluded from jobs with dust exposures  to protect  their  health. For  example,  "[a]t  its  annual  convention  in 1912,  the  [mould­makers] union resolved 'to use every effort to bring about the elimination' of the employment of women in foundries because  'twentieth century civilization  is not  in  favor of  the dragging down of American womanhood so that the foundrymen can increase their profits.'" ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 61 (quoting NEW  YORK  STATE,  3  SECOND  REP.  OF  THE  FACTORY  INVESTIGATIONS  COMMISSION 813(1913)). 119.  See WITT,  supra  note  49,  at  32  (explaining  employee  resistance  to  the  implementation  of  safety measures). 120. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 64. 121. Id. at 64­65. 122.  See  ROBERT  H.  ZIEGER,  AMERICAN  WORKERS,  AMERICAN  UNIONS  32  (2d  ed.  1994) (discussing the physical breakups of shops as workers were summoned to various unions). 123. CORN, supra note 98, at 5. 124. Id. at 5­6. 125. SELLERS, supra note 45, at 61. 126. Id. at 50. 127. See id. at 52 (describing Ely's assertion that the organization would use "scientific study" to convince lawmakers to better protect employees).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 48/77

128. Id. at 53. 129. Id. at 60. 130. David Rosner & Gerald Markowitz, The Early Movement for Occupational Safety and Health, 1900­ 1917, in SICKNESS AND HEALTH IN AMERICA: READINGS IN THE HISTORY OF MEDICINE AND PUBLIC HEALTH 467, 469  (Judith Walzer Leavitt & Ronald L. Numbers eds., 3d ed.  rev. 1997)  ("The publishers of these magazines and books were not printing this material as a public service. Rather, they recognized that it could sell magazines .…"). 131. SELLERS, supra note 45, at 72. 132. Rosner & Markowitz, supra note 130, at 478 ("For almost a decade, exposés of inhumane working conditions  and  demands  for  reform  were  regular  features  in  newspapers  and  magazines  across  the country."). 133. See CORN, supra note 98, at 6­7 (naming several such organizations, including the National Council for  Industrial  Safety  (1913),  the  Industrial  Hygiene  Section  of  the  American  Public  Health  Association (1914), the Conference Board of Physicians in Industry (1915), and the American Association of Industrial Physicians and Surgeons (1916)). The physicians group's membership soared from 125 in 1916 to 600 by the end of World War I. SELLERS, supra note 45, at 145. 134. Sellers, supra note 47, at 236. 135. Id. at 237. 136. Id. at 238; see also CHERNIACK, supra note 71, at 38 ("In 1915 the first workmen's compensation laws provided implicit, though not explicit, coverage for silicosis."). 137. CORN, supra note 98, at 8; see also SELLERS, supra note 45, at 145­46 (discussing the interest in medicine spurred by labor shortages). 138. Sellers,  supra note 47, at  236  (reviewing  the enforcement powers of  state agencies  following  the war). 139. Id. at 253. 140. See id. at 239 (discussing the Bureau of Labor's support of investigations into the phosphorus match and  lead  industries  in  the  early  twentieth  century);  CHERNIACK,  supra  note  71,  at  38  ("By  1914  the Federal Bureau of Mines had begun to recommend yearly physical examinations for workers exposed to dusts containing silica."). 141. Sellers, supra note 47, at 246. 142.  Id.  at  240.  No  mention  of  occupational  factors  that  might  lead  to  fibroid  phthisis,  a  silicosis predecessor, appeared in a widely used medical textbook in the 1880s, for example. Cf. SELLERS, supra note 45, at 31­33 (recounting the history of early medical textbooks on occupational diseases). 143. Sellers, supra note 47, at 247. 144. See Rosner & Markowitz, supra note 130, at 478 ("The movement to control workplace hazards was widespread, encompassing a variety of different groups."). 145.  WITT,  supra  note  49,  at  100­01  (emphasizing  the  failures  of  regulatory  approaches  and  the increasing momentum for a focus on insurance as a way to ensure worker safety). 146.  See  BARTH,  supra  note  23,  at  61  ("The  essential  quid  pro  quo  of  [workers'  compensation]… involved  the  abrogation  of  the  injured  employees'  right  to  pursue  a  common­law  action  against  their employer.  In return  they received an assurance of a speedy and certain award  in amounts specified by law."); CRYSTAL EASTMAN, WORK­ACCIDENTS AND THE LAW 216­20  (2d ed. 1916)  (discussing explicitly the quid pro quo in a report for the Russell Sage Foundation and helping build public support for workers' compensation systems). Public interest regulation theorists suggest that workers' compensation legislation  developed  out  of  state  legislatures'  concern  for  employees,  "many  of  whom  were  recent immigrants or former slaves and hardly in a position to strike hard bargains with the industrial tycoons of the  day."  McGARITY  &  SHAPIRO,  supra  note  50,  at  17.  Left  unspecified,  however,  is  how  these powerless  employees  convinced  the  members  of  legislatures  to  defy  the  industrial  tycoons  and  pass

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 49/77

legislation against  the  tycoons'  interests.  The public  choice account  is  superior,  in  our  view,  because  it explains the rise of the legislation without resort to episodic defiance by legislatures of powerful interests that are otherwise believed to control events. 147. Rosner & Markowitz, supra note 130, at 479. 148.  See  generally  John  M.  Kleeberg,  From  Strict  Liability  to  Workers'  Compensation:  The  Prussian Railroad  Law,  the  German  Liability  Act,  and  the  Introduction  of  Bismarck's  Accident  Insurance  in Germany, 1838­1884, 36. N.Y.U. J. INT'L L. & POL. 53 (2003) (describing innovations in creating workers' compensation). 149. See BARTH, supra note 23, at 67  (noting  that  the  latency period  for silicosis  is between  four and twenty years). 150.  See  id.  at  63  (discussing  problems  that  long  latency  periods  pose  for  workers'  compensation generally). 151. The new  legislation, which began with New York's adoption of a workers' compensation statute  in 1910  and  reached  fruition  in  1963  with  the  adoption  of  a  statute  by  every  industrialized  state,  thus preceded widespread  silicosis. See ARTHUR LARSON & LEX K.  LARSON,  LARSON'S WORKERS' COMPENSATION LAW § 2.07­.08 (2003) (describing the development of workers' compensation acts in the United States). 152.  See WITT,  supra  note  49,  at  126­27  (touting  her  efforts  and  her  influence  on  the  introduction  of statistical science to workers' compensation statutes). 153. Id. at 142. 154.  See  id.  at  145  (addressing  the  impact  on  the  introduction  of  preventive  measures  by  making employers responsible for injuries). 155. Id. at 187. 156. DAVID M. KENNEDY, FREEDOM FROM FEAR: THE AMERICAN PEOPLE  IN DEPRESSION AND WAR, 1929­1945, at 55  (1999). At  the end of  the  twentieth century, state and  local expenditures were  about  the  same  size  as  federal  expenditures,  which  now  totaled  more  than  20%  of  the  Gross National Product. Id. 157.  ZIEGER,  supra  note  122,  at  5­6;  see  also  KENNEDY,  supra  note  156,  at  22  ("[I]n  the  pulsing industrial cities, virtually all Americans dramatically  improved  their standards of  living over  the course of the post­World War I decade."). 158. KENNEDY, supra note 156, at 21 ("A car that cost the average worker the equivalent of nearly two years' wages before the First World War could be purchased for about three months' earnings by the late 1920s."). 159. See ZIEGER, supra note 122, at 6 (celebrating the rising prosperity that had brought an end to the cycle of unrest and violence). 160. See KENNEDY, supra note 156, at 27 (describing the death of the organized labor movement at the hands of  increased efforts by employers  to offer more attractive benefits); MONTGOMERY, supra note 113, at 33 (stressing the goals of personnel managers to "pacify" the concerns of the workers to ensure greater productivity). 161. ZIEGER, supra note 122, at 7. 162. Id. at 23. 163. Id. 164.  KENNEDY,  supra  note  156,  at  25;  see  also  ALAN BRINKLEY,  THE END OF REFORM: NEW DEAL LIBERALISM IN RECESSION AND WAR 202 (1995) (noting the American Federation of Labor (AFL) became disenchanted in part because of a "historic reluctance to rely on government assistance (a reluctance born of the conviction that once labor became dependent on the state it could be — and would be — oppressed by the state)").

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 50/77

165. See BARTH, supra note 23, at 92­93 (analyzing a brief history of workmen's compensation laws that did not include occupational disease). 166. SELLERS, supra note 45, at 146. 167. GEORGE G. DAVIS ET AL., THE PNEUMONOKONIOSES (SILICOSIS): BIBLIOGRAPHY AND LAWS 7 (1935) (noting the increase in  litigation over silica in the 1930s). Manufacturers in New York in 1925  supported  a  bill  to  stop  the  "hundreds"  of  common  law  suits  over  silicosis  because  "hundreds  of thousands of dollars" had already been spent by then in settlements. Id. at 50. 168. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 3 (stating that in 1933 "newspapers, magazines, and professional journals were filled with stories about the threat of a new scourge — silicosis — that was crippling workers in a wide variety of industries"). For example, in New York State in 1934, there were $50 million  in  damages  claimed  in  silicosis  suits,  prompting  efforts  to  bring  the  condition  into  the  workers' compensation system. DAVIS, supra note 167, at 30; see also ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at  91­96  (describing  the  crisis  in  New  York).  In  Massachusetts,  the  costs  of  covering  silicosis  claims required $2 per $100 of payroll fee on top of the $2.70 per $100 occupational disease rate for foundries, almost doubling the cost of the insurance. DAVIS, supra note 167, at 51. 169. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 4. 170. Id. at 79 (quoting from a 1930­era insurance company's twenty­fifth annual report to its policyholders about the seriousness of silicosis claims). 171. DAVIS, supra note 167, at 75. 172. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 78­79 (describing the negative impact of the suits on  industry  itself  and  even workers  as  a  group);  BARTH,  supra  note  23,  at  4  (noting,  among  factors increasing  silicosis  claims,  "an  apparent  effort  to  find  some  source  of  income  by  the  unemployed,  a number  of  whom  had  had  the  disease  for  some  time  but  continued  to work  until  economic  conditions caused them to be laid off'). 173. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 81. 174. Rosner and Markowitz's study  links the rise of silicosis  to a combination of  factors. First,  they note that from the late 1800s until the early 1900s, medical understanding of dust­related diseases focused on tuberculosis.  See  id.  at  15­21  (describing  the  early  struggle  of  the  scientific  community  to  come  to  an understanding about the origins of the disease). Early in the twentieth century, evidence began to emerge, first in Britain and later in the United States, that cast doubt on the bacteriological model, but the medical consensus on the bacteriological model remained. See  id. at 21­22 (explaining the slow move toward a broader understanding of the disease). 175. SELLERS, supra note 45, at 204. 176. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 5; see id. at 76 (stating that, during the Depression, " [a]s workers were thrown out of work and families forced to support the disabled on meager or no income, the  arguments  about  responsibility  for  industrial  disease  and  disability  took  on  a  new  urgency  and meaning"). 177. Id. at 77. 178.  Id. at 78  (quoting James D. Hackett, Silicosis, 11 N.Y. DEP'T OF LAB.  INDUS. BULL. 475  (Dec. 1932)). 179. Id. at 87. 180.  CHARLES  LEVENSTEIN  &  GREGORY  F.  DELAURIER,  THE  COTTON  DUST  PAPERS: SCIENCE, POLITICS, AND POWER IN THE "DISCOVERY" OF BYSSINOSIS IN THE U.S. 43 (2002). Interestingly, these state agencies sought expanded funding during the war years on the grounds that war production required more attention to employee health efforts. Id. at 4546. This source of funding shifted the location of state  industrial disease control  from state  labor departments to state health departments. ROSNER  &  MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  126;  see  also  Interview  with  Leonard  J.  Goldwater,  in CORN, supra note 98, at 147 (adding that state programs were made possible by Social Security money).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 51/77

181. For a discussion of the Gauley Bridge disaster, see infra notes 198­202 and accompanying text. 182. See SELLERS, supra note 45, at 204 (addressing the dangers associated with the combination of the X ray's limited diagnostic usefulness with doctors' limited X­ray reading skills). 183. DAVIS, supra note 167, at 52. 184. See, e.g., Frederick Snow Kellog, Silicosis Claims — A New Problem in  the  Insurance Field, N.J. L.J., 1935, at 1; ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 70 (explaining that the foundry industry was "under pressure from the insurance industry, which was threatening to withdraw its liability coverage"). 185. DAVIS,  supra  note  167,  at  33;  see  also  id.  at  73  (noting  that  "[a]n  epidemic  of  suits  aggregating $974,000 against one company alone, have been filed in Missouri" for work­related silicosis claims). 186.  See  LABOR  LAW  INFO.  SERV.,  U.S.  DEP'T  OF  LABOR,  OCCUPATIONAL­DISEASE LEGISLATION IN THE UNITED STATES, 1936, at 1­3  (1938)  (describing  the  initiation of occupational disease coverage for "dust diseases"). 187. See Marsh v. Indus. Accident Comm'n of Cal., 18 P.2d 933, 938 (Cal. 1933) (basing the date of the injury on the date it becomes discoverable through "the exercise of reasonable care and diligence"). 188. See Silicosis, TIME, Jan. 6, 1936, at 58 (discussing the Marsh case); see also The Silicosis Problem, N.Y.  TIMES,  Apr.  22,  1936,  at  22  ("Few  liability  companies  will  assume  a  silicosis  risk  at  any  but  a prohibitive premium."). 189. A  representative of  the Association of Casualty and Surety Executives,  for example,  reported  that silicosis costs "threaten[] the ruin of many American industries." The Silicosis Menace, LITERARY DIG., Dec. 15, 1934, at 15. 190.  See U.S. Dep't  of  Labor,  Committees  for  Prevention  of  Silicosis  in  Industry,  42 MONTHLY  LAB. REV.  1545,  1546  (1936)  (quoting  Labor  Secretary  Francis  Perkins  on  the  interests  of  all  sectors  in resolving  liability  crisis  and  explaining  the  great  interest  of many  industrial  and  legal  groups  in  how  to handle the silicosis problem). 191. KENNEDY, supra note 156, at 179. 192.  Id. at 177 (quoting Arthur Schlesinger). Kennedy notes  that Johnson's comments were sometimes hard to  interpret. For example, upon being appointed, he announced that, "It will be red fire at  first and dead cats afterward." Id. 193. Id. at 185; see BRINKLEY, supra note 164, at 39 (summarizing complaints about National Recovery Administration (NRA) codes). 194. KENNEDY, supra note 156, at 184. 195. Id. at 184. 196. Id. at 218­19. 197. Id. at 242. 198. Balaan & Banks, supra note 71, at 435. Civil suits by the workers were largely settled out of court. See also Silicosis: Tunneling Through an Atmosphere of Deadly Dust, NEWSWEEK, Jan. 25, 1936, at 33, 34 (discussing generally the case and resulting settlements). 199.  See  Balaan  &  Banks,  supra  note  71,  at  435;  PRIMER,  supra  note  9,  at  25  (describing  the composition of silicic rock as more than two­thirds quartz). Cherniack provides the most thorough account. He notes that estimates of the silica content showed it was at least 90%. CHERNIACK, supra note 71, at 41. Cherniack also suggests that the death toll may have been as high as 764. Id. at 104. 200. The story of Gauley Bridge came to light when a "young New York playwright" was traveling through West  Virginia  and  gave  a miner  a  ride.  Village  of  Living Dead,  LITERARY DIG.,  Jan.  25,  1936,  at  6. Learning of the "village of the living dead," where many still­living tunnel workers with silicosis resided, the playwright  wrote  "a  grim  short  of  a miner  slowly  suffocating"  from  silicosis  for  New Masses,  a  radical paper. Id. A labor paper, People's Press, then picked up the story and published a non­fiction account. Id. U.S.  Representative  Vito  Marcantonio  (R­N.Y.),  a  man  "[d]ark­haired,  outspoken,  simple  in  dress,  … [who]  has  already  impressed  his  colleagues  with  his  earnestness,"  then  launched  a  congressional

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 52/77

investigation. Id. Marcantonio, later termed "the most electorally successful radical politician in America," in his first term in Congress proposed '"reopening and operating shut­down factories by and for the benefit of the  unemployed  producing  for  use  instead  of  profit.'"  Vito  Marcantonio:  His  Life  and  Milieu, http://users.rcn.com/redpost/life.html  (last  visited Mar. 29, 2006). The most comprehensive biography of Marcantonio described him as "frequently the sole spokesman in Congress for America's radical left" from 1936  to  1950.  ALAN  SCHAFFER,  VITO  MARCANTONIO,  RADICAL  IN  CONGRESS  1  (1966). Marcantonio read the story in People's Press, which spurred the hearings. Silicosis, supra note 198, at 33. Marcantonio  later called the Rinehart & Dennis Co., which constructed the tunnel, "worse than Dillinger and Al Capone." U.S. Dep't of Labor, Silicosis Deaths Assailed in the House, Committees for Prevention of Silicosis in Industry, 42 MONTHLY LAB. REV. 1545, 1546 (1936). In an interesting side note, one of the witnesses was a  scientist  from  the NYU Medical School who was  recruited  to  testify  in  response  to  a request from Marcantonio. The scientist's main motive in testifying was "a girlfriend in Washington" whom he thought would be impressed by his "being a big shot and testifying before a congressional committee." When  he  produced  lung  specimens  to  show  the  committee,  "they  emptied  the  room."  Interview  with Leonard J. Goldwater, in CORN, supra note 98, at 142. 201.  CHERNIACK,  supra  note  71,  at  109  (quoting  WILLIAM  G.  COLE  &  LEWIS  G.  COLE, PNUEMOCONIOSIS (SILICOSIS): THE STORY OF DUSTY LUNGS 3 (1940)). 202. Carlton Skinner, Silicosis Deaths to Hasten Legislation Controlling Occupational Diseases, WALL ST. J., Feb. 29, 1936, at 4. 203.  Investigation  Relating  to  Health  Conditions  of  Workers  Employed  in  the  Construction  and Maintenance of Public Utilities Before the H. Comm. on Labor, 74th Cong. (1936). 204.  See  LABOR  LAW  INFO.  SERV.,  supra  note  186,  at  5  (describing  the  national  conferences); CHERNIACK, supra note 71, at 109 (noting that the conferences began less than three months after the congressional subcommittee issued its report); U.S. Dep't of Labor, Committees for Prevention of Silicosis in Industry, 42 MONTHLY LAB. REV. 1545, 1545­46 (June 1936) (describing the content of  the debate within the conferences). 205.  The  Roosevelt  Administration  sought  to  encourage  a  compromise,  as  it  had  through  its  other attempts at using boards to negotiate between labor and management. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 218. A federal solution could not be imposed, as the Roosevelt Administration had previously attempted on other issues, because the Supreme Court had recently struck down the National Industrial Recovery Act as unconstitutional. Id. at 102. As an example of the bargaining made possible, the silicosis conferences  produced  a  call  for  uniform  state  legislation  on  the  problem  "[b]ecause  of  competition between  the same or similar  industries  in various States." U.S. Dep't of Labor, Program for Prevention and Compensation of Silicosis, 44 MONTHLY LAB. REV. 909, 913 ( 1937). 206.  See  BRINKLEY,  supra  note  164,  at  35  (discussing  the  corporatist  ideology  of  many  New  Deal reformers); id. at 40 (discussing Roosevelt's attempts to sponsor cooperative business­labor partnerships in 1938). 207. See LABOR LAW  INFO. SERV.,  supra note 186, at 4  (describing  the debate over whether  state statutes  covering  "injuries"  rather  than  "accidents"  included  occupational  disease  coverage);  see  also ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 86 (noting the problems with the compensation system for silicosis­related diseases when experts disagreed on diagnoses, the course of the disease, and other key issues).  The  bargaining  was  particularly  explicit  in  New  York,  where  the  first  attempt  at  a  legislative solution threatened to bankrupt the insurance industry. See id. at 94­95 (noting the inadequacies of later compromises). 208. See id. at 86 (noting that silicosis "was extremely difficult to diagnose"). 209. See id. at 7 ("[S]ome of the new industrial unions added safety and health issues to more traditional demands for shorter hours and better wages."); Sellers, supra note 47, at 237 (adding that unions in the first part of  the twentieth century created their own medical clinics  for workers); MONTGOMERY, supra

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 53/77

note 113, at 163 (explaining that unions used health and safety issues as bases for "quickie" strikes during periods of relatively high labor demand in 1936 and 1937). The United Mine Workers, for example, fought long and hard for the inclusion of safety provisions in union contracts and finally gained their inclusion in the Appalachian Wage Agreement of 1941. Charles Anthony Morton, The United Mine Workers and the Establishment of Coal Mine Safety Regulations 82­83 (1954) (unpublished M.A. thesis, Ohio State Univ.) (on file with the Ohio State University Library). 210. The primary  issue  for unions  in  the 1930s was gaining control over  the workplace. See ZIEGER, supra note 122, at 28 ("Workers in the 1930s resolved to limit managerial authority and to safeguard their standards and status with clear contractual safeguards."). 211. As Rosner and Markowitz note, It became clear that it was in the interest of a   broad range of groups to try to defuse the social  crisis surrounding silicosis. The insurance   industry took the lead, but state government,   labor unions, and the professional community all   saw the social crisis of silicosis suits as a   threat. It was necessary to remove the disease   from the political arena and return it to the   stewardship of the professionals. ROSNER &   MARKOWITZ, supra note 79, at 82. 212. Id. at 107. According to an interview with Warren A. Cook, unions at this time generally did not have industrial hygienists on staff. CORN, supra note 98, at 135. 213.  ZIEGER,  supra  note  122,  at  26;  see  also  BRINKLEY,  supra  note  164,  at  201  ("The  rise  of  the American labor movement had been one of the most striking social developments of the 1930s."). 214. See ZIEGER, supra note 122, at 45, 55 (describing the conflict between the AFL and Congress of Industrial Organizations (CIO) as they competed over membership); KENNEDY, supra note 156, at 301­ 03. Brinkley notes that Roosevelt vacillated over appropriate policies at this point. See BRINKLEY, supra note 164, at 86­87 (illustrating some of the criticism of the President over his lack of concrete planning). Within the Administration, the period was referred to as the "struggle for a program." Id. at 97. 215. BRINKLEY, supra note 164, at 3,23. 216. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 133 ("The National Silicosis Conference had not resolved the silicosis issue. Rather, it had spurred the contending groups to organize nationally."). 217. See Skinner, supra note 202, at 4 (addressing Rep. Marcantonio's call for federally imposed safety standards). The threat was probably seen as significant. Roosevelt's rhetoric had taken a hard turn left in 1935, and  "he now brandished  the mailed  fist of open political warfare" at business. KENNEDY, supra note 156, at 278. Because the main threat to Roosevelt lay to the left in 1935, his shift leftward was aimed at  Father  Charles  Coughlin  and  Gerald  L.K..  Smith,  the  successor  to  the  assassinated  Huey  Long's political program. Id. at 283. Roosevelt may not have meant it, as Kennedy concludes, but his rhetoric was undoubtedly alarming at the time. See id. at 284­85 (noting that Roosevelt "substituted insult for injury"). 218. CHERNIACK,  supra  note  71,  at  110;  see  also ROSNER & MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  92 (noting  that  New  York  employers  introduced  a  bill  making  silicosis  coverable  under  the  workers' compensation system). 219. Skinner, supra note 202, at 4. 220. See CORN,  supra  note  98,  at  10­11  (covering  the  growth  of  state  industrial  hygiene  units); U.S. Dep't of Labor, Third National Conference on Labor Legislation, 1936, 43 MONTHLY LAB. REV. 1438, 1442 (1936) (tracking the formulation of these units within the individual state health departments). 221. CORN, supra note 98, at 11. 222. See id. at 12­13 (providing state by state figures in table form).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 54/77

223.  See  id.  at  15  (recounting  the  history  of  this  important  organization).  The  permanent  organization organized  in  1938.  LIORA  SALTER, MANDATED  SCIENCE:  SCIENCE  AND  THE  SCIENTISTS  IN THE MAKING OF STANDARDS 37 (1988). 224. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 106 (describing the initial meeting of the industry coalition the day before congressional hearings on Gauley Bridge began). 225. See ZIEGER, supra note 122, at 28 (describing industry's steadfast resistance to unionism). 226.  For  example,  the  Roosevelt  Administration  had  convened  a  series  of  conferences  of  state  labor department representatives and union leaders beginning in 1934 to push states to develop a model labor code.  Louis  Stark,  44  States  Prepare  Model  Labor  Code,  N.Y.  TIMES,  Feb.  16,  1934,  at  20.  These conferences  pushed  "for  the  leveling  upwards"  of  labor  legislation  across  states.  President  Promises Continued Uplift of Labor Standards, WALL ST. J., Nov. 10, 1936, at 8. The first conference's  industrial health  committee adopted a  report  advocating  industrial  disease coverage, periodic  factory  inspections, NRA­style  industrial  codes at  the state  level,  ventilation standards, and a host of  other measures. See U.S. Dep't of Labor, Washington Conference on Labor Legislation, February 1934, 38 MONTHLY LAB. REV. 779, 780­81 (1934) (listing the various implementations recommended by the committee). A second conference held  in 1935 reached similar conclusions. See U.S. Dep't of Labor, National Conference on Labor Legislation, Asheville, N.C., October 4­5, 1935, 41 MONTHLY LAB. REV. 1247, 1250­53  (1935) (describing  the  additional  recommendations  of  the  second  conference).  The  third  conference  initially adopted  a  call  for  a  constitutional  amendment  authorizing  federal  legislation  on  minimum  wages  and "other social legislation," although the latter phrase was later deleted at the request of Secretary of Labor Perkins, who argued that it was too broad. See Labor for Change in Constitution, N.Y. TIMES, Nov. 12, 1936, at 2 (describing the amendment and Perkins' influence on its final language). 227. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 108 (noting the instant legitimacy enjoyed by the Air Hygiene Foundation). 228. Id. at 129. 229. See KENNEDY, supra note 156, at 297 (suggesting that Roosevelt "was more interested in giving workers purchasing power than in granting them political power"). 230.  See  ROSNER  &  MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  129­30  (describing  the  call  of  the  unions  for federal regulation of the workplace rather than the adoption of voluntary standards). 231. KENNEDY, supra note 156, at 289. 232. See, e.g., The Silicosis Bill, N.Y. TIMES, Apr. 3, 1936, at 22 (noting that, in Grafting a New York state bill on silicosis, "[l]abor successfully opposed physical examination [of workers at risk] and this through fear of losing the right to earn a living. Apparently the risk of death was not heeded"); Silicosis Problem in State at  'Crisis',  N.Y.  TIMES,  Apr.  15,  1936,  at  9  (quoting  an  AFL  spokesman  that  the  need  for  X­ray examination was unquestioned "[w]here silicosis exists" but that employees should not be discharged or assigned to lower paying jobs if they were discovered to have silicosis). 233. See ROSNER & MARKOWITZ,  supra note 79,  at  131  (listing  the bill  for  "prevention of  industrial conditions hazardous to the health of employees" introduced by Senator James E. Murray as evidence of this success). 234. KENNEDY, supra note 156, at 339. 235. See ROSNER & MARKOWITZ,  supra note 79, at  133  (noting  the Administration's preoccupation with  the  coming  war).  Attention  also  shifted  to  international  efforts,  with  the  International  Labor  Office convening a conference on the topic in 1938. Silicosis Parley Opens, N.Y. TIMES, Aug. 30, 1938, at 3. 236. KENNEDY, supra note 156, at 335 (describing the Supreme Court's reversal on the constitutionality of the New Deal legislation in 1937). 237. Id. at 265. 238. Perkins combined

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 55/77

the commonsense practicality of her New England   forebears, the sometimes patronizing compassion of   the social worker milieu in which she had been   steeped at Jane Addams's Hull House as a young   woman, and a large fund of political know‐how   compiled in her career as a labor lobbyist and   industrial commissioner in New York. Id. at 259. She believed that government could do better for workers than either employers or the workers themselves. Id. at 260.

239. Bars to Silicosis Cited by Experts, N.Y. TIMES, Feb. 4, 1937, at 23. 240. Silicosis Problem in State at 'Crisis', supra note 232. 241. U.S. Dep't  of  Labor, Program  for Prevention and Compensation of Silicosis,  44 MONTHLY LAB. REV. 909, 909 (1937). 242. See supra note 99 and accompanying text. 243. See ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 24  (describing how statisticians at Metropolitan Life and Prudential handled 80% of the $3 billion market for "industrial insurance" policies sold to workers); id. at 75 (quoting Anthony Lanza's 1939 account that "[o]ut of a clear sky and with dramatic suddenness, the insurance companies were faced with a situation that was in many respects terrifying"). 244. See id. at 25­26 (explaining that the work of Frederick Hoffman, a Prudential analyst, "was critical to the unmasking of silicosis as a distinct condition in the United States"). 245. SELLERS, supra note 45, at 20 (quoting actuary William Standen). The insurance companies did not develop  accurate  information  immediately.  See  id.  at  29  (discussing  the  development  of  insurance companies' customer screening practices). 246. See DAVIS, supra note 167, at 30 (describing the fiscal crisis in New York); id. at 52 (describing the fiscal crisis in Massachusetts). 247.  Vermont  granite  workers,  an  occupational  group  whose  high  silicosis  rates  spurred  much  of  the modern research on the disease, primarily died of tuberculosis after contracting silicosis. Graham, supra note  5,  at  200;  see  also  DERICKSON,  supra  note  80,  at  52  ("[T]he  most  important  source  of misunderstanding  [in  the early  twentieth century] was  the pervasive  failure  to differentiate silicosis  from tuberculosis."). 248.  Absher,  supra  note  13,  at  663  ("[C]onfounding  factors  include  genetics,  smoking  habits,  and underlying  diseases  such as  tuberculosis  and  rheumatoid  arthritis."); Craighead,  supra  note  15,  at  401 ("Clearance of  paniculate matter  from  the  lower  respiratory  tract  is more  complex and  is  influenced by numerous variables, only a few of which can be satisfactorily defined quantitatively. Not the least of these factors is the variability between individuals, the effects of aging, and cigarette smoke."); Wang & Banks, supra  note  10,  at  70  ("In  the  general  population,  cigarette  smoking  accounts  for  the  overwhelming proportion of patients with severe airways obstruction."). 249. See Rosner & Markowitz, supra note 130, at 475­77. 250. See Daniel M. Fox & Judith F. Stone, Black Lung: Miners' Militancy and Medical Uncertainty. 1968­ 1972, in SICKNESS AND HEALTH IN AMERICA, supra note 130, at 32, 39 (describing the controversy in the 1960s over this requirement for diagnosing black lung). 251. BRINKLEY, supra note 164, at 212. 252. Id. at 209­11. 253. See ZIEGER, supra note 122, at 104 ("[F]or most workers, the relatively straightforward question of wages remained the first priority."). 254. See id. at 110 (stating that the Taft­Hartley Act created allegedly "endless bureaucratization of labor relations"). 255. Id. at 120.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 56/77

256. BRINKLEY, supra note 164, at 223. 257. See ZIEGER, supra note 122, at 137 (suggesting that economic expansion and stability crippled the labor movement). 258. Id. at 154. 259. See CORN, supra note 98, at 29 (allowing full and equal membership  to professional government employees). 260. See id. at 32­33 (noting debates over ACGIH's role in setting industry standards). 261. See id. at 33­34 (providing the committee's objectives). Three values for silica were established: five million particles per cubic foot of air (mppcf) for "Silica­High (above 50% free SiO )," 20 mppcf for "Silica­ Medium (5­50% free SiO )," and 50 mppcf for "Silica­Low (below 5%)." Id. at 40. 262. Id. at 35. 263. Id. at 43. 264. ACGIH replaced the term Maximum Allowable Concentrations (MACs) with the term Threshold Limit Value  (TLV)  because  of  terminology  concerns.  See  SALTER,  supra  note  223,  at  57  (providing  new terminology  because  of  "inappropriate  connotations").  "Threshold  Limit  Value"  and  "TLV"  are  both copyrighted terms. See id. at 36. 265. See CORN, supra note 98, at 60 (quoting the Committee on Threshold Limits). 266. Id. at 61­62. 267. See SALTER, supra note 223, at 43­44 (describing ACGIH's activities today); see also Health and Safety Homepages, Occupational Exposure Limits: Summary of Information from EU Member States and Other  Sources,  http://www.healthandsafety.co.uk/OELs_summary_of_information  n.html#us  (last  visited Mar. 28, 2006) (noting nations that selected exposure standards values based on ACHIH's standards). 268. William  N.  Denman,  The  Black  Lung Movement:  A  Study  in  Contemporary  Agitation  8­9  (1974) (unpublished Ph.D. dissertation, Ohio University) (noting that the miners union supported mechanization and quoting a Fortune magazine article labeling John L. Lewis "the best salesman the machinery industry ever had"). 269. Id. at 6 ("[T]he almost complete mechanization of coal mining in America, particularly since the end of the Second World War produced significantly greater amounts of coal dust in the mines."). 270. See, e.g., H.R. 2622, 84th Cong. (1955) (providing for silicosis compensation); S. 2299, 84th Cong. (1955)  (requiring  study  of  silicosis);  S.  3097,  84th  Cong.  (1955)  (mandating  investigation  of  health conditions  in mines); S. 764, 85th Cong.  (1957)  (providing compensation  for silicosis); H.R. 1240, 85th Cong. (1957) (authorizing federal mine and quarry inspections); H.R. 4111, 85th Cong. (1957) (requiring federal mine and quarry inspections); H.R. 9483, 85th Cong. (1957) (authorizing federal mine and quarry inspections);  S.  828,  85th Cong.  (1957)  (authorizing  federal mine  and  quarry  inspections);  H.R.  3394, 85th  Cong.  (1957)  (mandating  investigation  of  health  conditions  in  mines  and  quarries);  S.  403,  86th Cong. (1959) (providing for federal silicosis compensation); S. 811, 86th Cong. (1959) (providing federal mine  and  quarry  inspections);  H.R.  3741,  86th  Cong.  (1959)  (authorizing  federal  mine  and  quarry inspections); H.R. 3760, 86th Cong. (1959) (authorizing federal mine and quarry inspections); H.R. 6295, 86th Cong. (1959) (authorizing federal mine and quarry inspections). 271.  See  ROSNER  &  MARKOWITZ,  supra  note  79,  at  200­01  (detailing  the  steps  in  building  a nationwide campaign regarding rock miners' health). 272. See id. at 206. 273. See Pub. L. No. 87­300, 75 Stat. 649 (1961) (granting investigative authority). 274. DENMAN, supra note 268, at 24. 275. Id. at 26­27. Testimony at the 1968 hearings on the Johnson Administration's OSHA proposal often included mention of silicosis and mine dust issues. See, e.g., Occupational Safety and Health Act of 1968: Hearings on S. 2864 Before the S. Subcomm. on Labor of the Comm. on Labor and Public Welfare, 90th Cong. 59­60 (1968) [hereinafter 1968 OSHA Hearings] (statement of David S. Black, Undersecretary of

2

2

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 57/77

the Interior) (noting that ACGIH will be adopting a mine dust standard and recounting the Department of Interior's activities on dust issues); id. at 64 (statement of W. Willard Wirtz, Secretary of Labor) (listing dust issues  in mining  as  in  need of  address);  id.  at  229  (statement  of Sen.  Jennings Randolph)  (calling  for improvements  to  keep  pace  with  problems);  id.  at  245  (statement  of  William  Naumann,  Associated General Contractors of America) (discussing silicosis exposure from rock work);  id. at 272 (statement of Paul  Hafer,  National  Association  of  Manufacturers)  (characterizing  coal  miners'  dust  diseases  as  "the greatest single group of occupational diseases in the United States in terms of disability and compensation costs"). 276. Denman, supra note 268, at 27­28. 277. Id. at 51. 278. Id. at 175. 279. Id. at 141. 280. Id. at 177. A last minute veto threat by the Nixon White House on fiscal grounds prompted a wildcat strike in Charleston, West Virginia and brought a quick signature from Nixon. Id. at 185. 281. See CORN, supra note 98, at 51 (noting that state industrial hygiene programs declined through the 1950s);  id. at 195­96 (describing the impact of declining post­war federal funds on state programs in an interview  with  Charles  D.  Yaffee,  who  stated,  "when  the  war  ended,  a  depression  set­in  in  industrial hygiene. A number of programs folded for lack of funds"). 282. See id. at 29 (noting new industrial developments). 283. See SALTER, supra note 223, at 39 (citing 1931 through 1968 as ACGIH's most active period). 284. See  id. at 44 (noting  that TLV committee membership has been stable). Specifically,  from 1961  to 1983, only 57 different people served on the committee. Id. TLV committee membership is controlled by the chair, and substances are selected generally based on industry requests. Id. at 47. 285.  See  id.  at  38  (discussing  ACGIH's  belief  that manufacturing  and  health  standards  should  be  set differently). 286.  See  id.  at  60  (explaining  that,  in  order  to  effectively  control  industry  practices,  ACGIH,  not  a professional association per se, needs the participation of those in the industry). There is little evidence of direct  personal  benefit  to  any members  of  the  organization  or  the  committees —  committee members were paid only their travel expenses. Id. at 44, 47. 287. TLVs for about 400 substances were incorporated into OSHA consensus standards via their earlier use under the Walsh­Healey Act standards, although some were "based on inadequate documentation." See  CORN,  supra  note  98,  at  91  (describing  OSHA's  congressional  authority  to  bypass  rulemaking procedures and establish "start­up" standards). ACGIH did not attempt to stop OSHA's inappropriate use of the TLVs. See id. at 92 (clarifying that the TLVs were not meant to be standards). According to Corn, "ACGIH seemed to have mixed emotions about use of  the TLVs. They wanted to contribute to the new federal effort  to bring about a healthy and safe workplace, and  they were proud of  the TLVs. Very  little discussion  can  be  found  about  this  issue."  Id.  In  the  one  discussion  recorded  in  the minutes,  ACGIH seems  to  have  been  resigned  to  OSHA's  inappropriate  use  of  the  TLVs.  See  id.  (elaborating  that, although the ACGIH was displeased with the Labor Department  for misusing the TLVs,  it  felt  that  if  the Labor Department was going to use TLVs for that purpose it might as well use ACGIH's TLVs). The board responded to a question from the floor by saying: "There is nothing in my opinion, that ACGIH can do to prevent or stop anyone, any state or federal agency, from using our ACGIH TLVs in standards." Id. at 92­ 93. One participant  recalled  that, despite  the  language  in  the TLV publications warning against  treating them as  standards,  the group  "was  rather  tickled with  themselves  that  the TLVs were being used  that way." Interview with Leonard J. Goldwater,  in id. at 145. Goldwater also noted that the ACGIH "took no measures, whatsoever, to disassociate themselves from [OSHA's use of the TLVs] after it was made, after these things were adopted." Id. at 144. ACGIH standards were technically "not consensus standards, but

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 58/77

the  legislation establishing OSHA required  that only consensus standards be adopted." SALTER, supra note 223, at 42. As one informant [to the study] suggested, Section 5(a) of the OSHAct mandates the Secretary of   Labor to adopt, without dealing with title 5 of the   Administrative Procedures Act [sic], as soon as   practicable, any of the consensus standards already   established in federal regulations … Some argue   that the Secretary had discussions (before adopting   the standards). Others argue that the adoption was   automatic because the big employers were already   using these standards. Id. In addition, "There was some discussion in ACGIH about whether to adopt a consensus method, but ACGIH did not do so." Id. As one person described the situation,

Stokinger saw the legislation (OSHAct) required consensus   standards from that point on (for the purpose of their   being adopted as OSHA regulations). So he looked around   and appointed industry and union representatives on the   TLV committee for the first time. I don't think this   is appreciated. Stokinger was wrong, but he thought he   could make the TLV committee (into) a consensus body if   there were industry and union representatives. Id.

288.  SALTER,  supra  note  223,  at  59.  ACGIH  and  its  members,  however,  deny  that  they  are  biased toward  industry.  Id.  (explaining  that  many  ACGIH  members  view  the  organization  as  an  "industry watchdog"). 289. Id. at 46 (referring to the labor industry as a "reluctant participant" in the ACGIH). Unions refused to participate  in  ACGIH,  believing  the  organization  was  "industry  dominated."  MCGARITY  &  SHAPIRO, supra note 50, at 124. 290.  See  SALTER,  supra  note  223,  at  47­48  (describing  generally  the  informal  process  by  which  the ACGIH sets priorities and develops standards). 291.  The  Bootleggers  and  Baptists  theory  of  regulation  suggests  that  two  different  groups  often  work together  to  achieve  political  goals.  See  Bruce  Yandle,  Bootleggers  and  Baptists:  The  Education  of  a Regulatory  Economist,  AEI  J.  GOV'T  &  SOC'Y  13  (May/June  1983),  available  at http://www.mercatus.org/pdf/materials/560.pdf. Like the bootleggers in the early twentieth­century South, who benefited from laws that banned the sale of liquor on Sundays, special interests need to justify their efforts to obtain special favors with public interest stories. The Baptists, who supported the Sunday ban on moral  grounds,  provided  that  public  interest  support.  While  the  Baptists  vocally  endorsed  the  ban  on Sunday  sales,  the  bootleggers  worked  behind  the  scenes  and  quietly  rewarded  the  politicians  with  a portion of their Sunday liquor sale profits. Id. 292. See CORN, supra note 98, at 90 (explaining that ACGIH has unsurprisingly endorsed the OSH Act). 293. SALTER, supra note 223, at 42. 294. See JOHN MORION BLUM, YEARS OF DISCORD: AMERICAN POLITICS AND SOCIETY, 1961­ 1974,  at  402  (1991)  (detailing  Nixon's  environmental  initiatives  as  a  reaction  to  his  main  political opponent's position). 295. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 210. 296.  See.  e.g.,  1968  OSHA  Hearings,  supra  note  275,  at  59­60  (statement  of  David  S.  Black, Undersecretary  of  the  Interior). Mr.  Black  testified  that  the  department's  programs  had  had  "a marked

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 59/77

effect over  the  last 30 years  in steadily decreasing  the number of cases of silicosis."  Id.  "Even silicosis, formerly a matter of major concern, has to a large extent been controlled" and that social security disability figures  for  silicosis  claims  reflect  "exposures  that  occurred many  years  ago,  particularly  in  coal mining, rather than current conditions." Id. at 461 (statement of Andrew Kalmykow, Counsel, Am. Ins. Ass'n). 297. See CORN, supra note 98, at 65 (noting that unions lagged behind management and government in industrial hygiene issues). 298. ROSNER & MARKOWITZ, supra note 79, at 212. 299.  BARTH,  supra  note  23,  at  5­6  (discussing  the  importance  of  disasters  that  gain  public  notice  in spurring change in workplace regulation). 300. See CORN, supra note 98, at 44 ("Americans in the 1950s were not very interested in occupational health. Other public health problems, for example, delivery of health care, and political issues dominated their thinking."). 301. McGARITY & SHAPIRO, supra note 50, at 34 (denouncing the compromise that the final version of the  OSH  Act  struck  between  Republicans  and  Democrats,  namely  that  while  OSHA  would  have  the authority to set the standards, another agency, the Occupational Safety and Health Review Commission, would  be  the  adjudicatory  body  to  determine  whether  the  Act  had  been  violated).  Nixon  sought  an electoral  realignment.  See  ROBHRT  MASON,  RICHARD  NIXON  AND  THE  QUEST  FOR  A  NEW MAJORITY  3  (2004)  (describing Nixon's  immediate  goal  of  securing  a  large majority  for  re­election  in 1972). Nixon had beaten Hubert H. Humphrey in 1968 by only 500,000 votes out of 72 million votes cast, an election in which unions had worked vigorously for Humphrey. See ZIEGER, supra note 122, at 18283 (marking  the 1968 presidential  election as  "the end of  the New Deal  dispensation"). Nixon was aware after the 1968 election that he "had not yet won over any majority" and that "he owed his election to the votes  of  a minority  rallied  in  opposition  to  the mistakes  of  the Democrats  rather  than  in  support  of  his promise." MASON, supra note 301, at 37. The closeness of the election undoubtedly had turned in part on active union support for Humphrey. The AFL­CIO "financed a strong operation to turn the labor vote from Wallace back  to  the Democrats." BLUM, supra note 294, at 314. Although Zieger  terms Nixon  "one of labor's chief nemeses, dating from his red­baiting campaigns for the U.S. Congress and Senate in 1946 and 1950," he also notes that Nixon had "cultivated some elements of the labor movement — hard core conservative construction unions,  for example, and a huge Teamsters' union by now almost completely isolated from and disdainful of the AFL­CIO." ZIEGER, supra note 122, at 191. The 1968 election results demonstrated  two  key  facts.  First,  "[t]he  Johnson  coalition  of  1964  splintered  in  1968,"  with  George Wallace's  third­party  candidacy  pulling  significant  blue  collar  support  in  North  central  states  (Ohio, Michigan, Indiana, and Illinois). BLUM, supra note 294, at 316. Looking to 1972, Nixon could thus hope to improve his margins among these voters. Second, Nixon had to find new support to win reelection. See MASON, supra note 301, at 6 (detailing Nixon's efforts to find this new support through refusing to oppose the notion of governmental activism, which was popular at the time, and through leaving intact a majority of the programs created by Democrats between the 1930s and the 1960s). There was no guarantee that the crisis within the Democratic Party, which played to Nixon's advantage in 1968, would continue into the 1970s. See id. at 36 (referring to Nixon's reliance on the crisis within the Democratic Party as a "fragile basis for political success"). 302. MASON, supra note 301, at 42 (quoting Elizabeth Drew). 303. See id. at 72, 97­98 (noting how central the labor vote had been to the Democrats and how Nixon urged his staff to publicize his Administration as "pro­workingman"). A memo by Pat Buchanan analyzing political  strategy  noted  that  the  target  constituency  in  1970  would  be  "law  and  order  Democrats, conservatives on  the  'Social  Issue,'  but  'progressive'  on domestic  issues."  Id.  at  84.  In pursuit  of  labor, Nixon  "enthusiastically  cultivated"  union  leaders,  hosting  a  "high­profile"  Labor  Day  dinner  for  union leaders  in 1970. See  id. at 97  (recounting Nixon's attempts at attracting  the  labor vote at a  time when

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 60/77

labor  was  becoming  increasingly  dissociated  from  the  Democrat  Party).  Nixon  did  persuade  AFL­CIO head George Meany to remain neutral in 1972. See id. at 173. 304.  Id.  at  97.  The  White  House  "avoided  active  conflict  with  unions  on  [economic  issues]  wherever possible." Id. at 134. 305. See id. at 49 (discussing how Nixon could reach the conservative "emerging majority"). When Nixon arrived  in  the  White  House  it  was  "a  time  when  mainstream  political  debate  remained  dominated  by activist  and  not  conservative  proposals. …  As  Leonard  Garment  would  note  in  1971,  in  spite  of  their 'conservative  philosophy,'  Americans  wanted  'liberal'  benefits  —  complete  health  care,  more  social security, etc." Id. at 56. 306.  See  id.  at  67  (observing  that  these  gains were  due  largely  to  the Republicans'  emphasis  on  the needs of the "silent majority"). It also paid off in 1972, with Nixon winning 57% of union household voters. See  id.  at  189  (noting  that  Nixon's  efforts  to  generate  support  resulted  in  him  receiving  the  greatest plurality in American history in the 1972 election). 307.  See  CORN,  supra  note  98,  at  86  (asserting  that,  although  the  causal  relationship  between occupational disease and certain industries had been established, the available knowledge to remedy this problem had not been applied to preventing the problem). 308.  Under  the  OSH  Act,  when  NIOSH  recommends  that  OSHA  promulgate  a  health  standard,  the Secretary of Labor must, within 60 days after receipt thereof, refer   such recommendation to an advisory committee pursuant   to this paragraph, or publish such as a proposed   rule pursuant to paragraph (2), or publish in the  Federal Register his determination not to do so, and   his reasons therefor. The Secretary shall be   required to request the recommendations of an   advisory committee appointed under section 812(c) of   this title if the rule to be promulgated is, in   the discretion of the Secretary which shall be final,   new in effect or application and has significant   economic impact. 30 U.S.C. § 811(a)(1)(2000). 309. CORN, supra note 98, at 88 n.*. 310.  Interview with Charles D. Yaffe,  in  id.  at  203­04  (inferring  that  the ACGIH did not  take an official position on a federal OSH Act). 311. See, e.g., GAO, supra note 16, at 56­60 (criticizing the lack of cooperation in 1970s). 312. This was supplemented by a general duty provision. The OSH Act established a general duty on the part of employers to "furnish to each of his employees employment and a place of employment which are free from recognized hazards that are causing or are likely to cause death or serious physical harm to his employees;  and  [to]  comply  with  occupational  safety  and  health  standards  promulgated  under  this chapter." 29 U.S.C. § 654(a)(1)­(2) (2000). 313. See McGARITY & SHAPIRO,  supra note 50,  at  36  (explaining  that Congress, wanting OSHA  to immediately  begin  providing  safer  and  healthier  American  workplaces,  made  a  one­time  exception allowing OSHA  to promulgate already established national  consensus standards and  federal  standards under the Walsh­Healey Act); see also 29 U.S.C. § 655(a) (2000) (outlining the procedure by which the Secretary would promulgate occupational safety or health standards). 314. See VISCUSI ET AL., supra note 52, at 775 (construing the nature of OSHA standards). 315.  See McGARITY  &  SHAPIRO,  supra  note  50,  at  37  (describing  OSHA's  rush  to  promulgate  the standards that Congress had mandated).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 61/77

316. See VISCUSI ET AL.,  supra  note  52,  at  775  (criticizing OSHA's  "technology­based"  approach  to regulation). 317. See discussion  infra Section  II.D.2  (examining  the emergence of OSHA employees as an  interest group). 318. McGARITY & SHAPIRO, supra note 50, at 37. 319. SALTER, supra note 223, at 41. 320.  See McGARITY &  SHAPIRO,  supra  note  50,  at  81  (affirming  the  unions' mistrust  of  the Regan OSHA's ability to promulgate an acceptable standard). 321.  See  id.  (stating  that  OSHA,  in  an  effort  to  appeal  to  the  chemical  and manufacturing  industries, began drafting a uniform set of regulatory standards). 322. BARTH, supra note 23, at 77 (acknowledging the interest in standard­setting that the passage of the 1970 OSH Act generated). 323. Id. 324. Id. 325. CORN, supra note 98, at 86. 326. Id. at 89. 327. Id. at xi. 328. Id. at x. 329.  See McGARITY  &  SHAPIRO,  supra  note  50,  at  63­64.  McGarity  and  Shapiro  describe  the  first decade as follows: In its early years [until 1981], OSHA had in fact been a very   loosely run organization. Rulemaking initiatives were   generated internally in an ad hoc fashion.  The heads of the Health and Safety Directorates had traditionally   controlled standard‐setting within their functional bailiwicks,   with sporadic input from the assistant secretary. Loose internal   work groups were assembled to draft rulemaking documents with   substantial technical help from outside consultants. It was not   uncommon for the head of a directorate to work directly on the   rule, even to the point of typing the final version of the rule   at 4 a.m. on the morning it was due. The entire agency tended   to gear up for a single rulemaking effort, putting aside most   other initiatives until they assumed front burner status. Id. 330. Id. at 133 (quoting Dr. Peter Infante, who discussed difficulties with OSHA administrators). 331. Id. at 134. 332. Id. at 79. 333. See id. (explaining the history of the program). 334. Id. at 143. Consider also the example of the "lockout" rule — the rule that specified procedures under which equipment is locked to prevent injury from accidental restarts during servicing — that McGarity and Shapiro use to  illustrate  the delays  in OSHA's accomplishing even relatively straightforward rulemaking. Id.  at  112­14.  OSHA  promulgated  consensus  standards  in  1971,  but  these  "were  not  uniform  in  their coverage  and  contained  significant  inconsistencies  between  industries  and  between  different  types  of equipment in the same industry." Id. at 112. The United Auto Workers repeatedly petitioned OSHA for a revised,  more  uniform  rule,  but  internal  debates  within  OSHA  and  between  OSHA  and  the  Office  of Management and Budget (OMB) delayed a final rule until 1988, more than ten years after OSHA's initial publication of a notice in the Federal Register that it was considering revising the consensus standard. Id. at 112­13. Unions did not like the final rule, primarily because it did not "incorporate the principle of 'one person,  one  lock,  one  key,'  under  which  the  worker  servicing  the  machine  must  personally  lock  the

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 62/77

machine's switch in the off position before beginning the maintenance work and must personally remove the lock on the way out." Id. at 113. Unions also wanted a broader rule, applicable to more industries, and "employee participation  in  the  formulation  of  lockout/tagout  procedures  and  training  programs."  Id.  The unions' interest in these three areas is straightforward. Both the "one person, one lock, one key" principle and  the  greater  employee  participation  in  creating  training  programs  increased  employee  control  over work procedures, enhancing union control when collective bargaining agreements existed. Expanding the application  of  a  single  rule  across  more  industries,  rather  than  taking  OSHA's  preferred  industry­by­ industry approach, favored unions, whose national office could analyze the single rule, at the expense of industries that might benefit from the case­by­case approach. As this example suggests, OSHA became a political prize, since it could be used to assist or hinder union efforts in the workplace. 335. SALTER, supra note 223, at 63­64. 336. Id. at 64. 337. MCGARITY & SHAPIRO, supra note 50, at 258. 338. See OSHA Instruction CPL 2.78, Feb. 9, 1987 Directorate of Technical Support, reprinted in OSHA Notice  CPL  2, May  12,  1986,  available  at  http://www.osha.gov/pls/oshaweb/owadisp.show_document? p_table=DI RECTIVES&p_id=1655 (stating that the directive "provided direction and established goals for use by OSHA personnel in the development of an ergonomics program for technical assistance as well as broad  guidelines  to  be  followed  while  conducting  ergonomically  related  enforcement  activities  at  the workplace"). 339. See id. (ordering implementation of new standard). 340.  See  Press  Release,  Statement  by  the  President  (Mar.  21,  2001),  available  at http://www.whitehouse.gov/news/releases/2001/03/20010321.html  (explaining  that  he  signed  the legislation because he believed regulation was too burdensome on business). 341. See Eugene Scalia, OSHA's Ergonomics Litigation Record: Three Strikes and It's Out, Cato Institute Policy Analysis, available at http://www.cato.org/ pub_display.php? pub_id=1229 (detailing  the history of the litigation and the attempt to impose ergonomics standards). 342. See 29 C.F.R. § 1910.1000(c) (1971) (delineating a new standard). 343. See Graham, supra note 5, at 201 (detailing a new method of measuring quartz exposures that, for the first time, took into account the particle size and percentage of quartz in the fraction of dust, but noting that the measurement required a mathematical conversion). 344.  Id.  at  201;  see NIOSH HAZARD REVIEW, supra note 31, at  3  (explaining  that,  in  the continued effort to protect workers from exposure, the exposure limit should be lowered to 0.05 mg/m ). 345. See PRIMER, supra note 9, at 1 (explaining the evolution of the regulation of silica). 346.  See  id.  at  12  (noting  that  a  lot  of  sampling  is  required  to  prove  the  concentration  is  under  the threshold  in  order  to  get  out  of  OSHA's  Hazard  Communication  standards).  According  to  OSHA regulations,  these "comprehensive hazard communication programs … are  to  include container  labeling and  other  forms  of  warning,  material  safety  data  sheets  and  employee  training."  OSHA  Hazard Communication  Standards  (HCS  or  HazCom  standards),  29  C.F.R.  §  1910.1200,  available  at http://www.osha.gov/pls/oshaweb/owadisp.show_document?p_table=ST TANDARDS&p_id= 10099. 347. See PRIMER, supra note 9, at 12, 16 (noting how awareness of the problem led to changes). 348. See Hazard Communication,  67 Fed. Reg.  42,314,  42,323  (June 21,  2002)  (to  be  codified  at  30 C.F.R. pts. 42, 46, 47, 48, 56, 57, 77) The Hazard Communication stressed the potential for exposure to substances in the determination of covered hazards: Almost all miners are exposed to crystalline silica, but the   potential for illness is related to their exposure to the   respirable fraction of dust. For example, suppose your miners   work on a concrete floor and there is silica in the concrete.   If no cutting, grinding, or other activities occur on the floor 

3

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 63/77

 that would release the respirable fraction, the potential for   exposure to respirable crystalline silica is remote, and the   miners are not potentially exposed to a hazard. If you must   remove the floor through grinding, cutting, or crushing, the   potential for exposure is foreseeable and the concrete would   become a hazardous chemical subject to HazCom. Base your   decision to include a chemical in your HazCom program on its   hazards and the potential for miner exposure. Id. 349. See Letter from John Pendergrast, Assistant Secretary of Labor, to Theodore L. Garrett (Sept. 20, 1988),  available  at  http://www.osha.gov/pls/oshaweb/owadisp.show  document? p_table=INTERPRETATIONS&p_id=19704 (stating that OSHA denied the petition filed on behalf of  the National Stone Association because  it  ruled  that  "[information  regarding  the evidence of carcinogenicity must be included on required labels and material safety data sheets for crystalline silica, and for products containing crystalline silica, where employee exposure to the crystalline silica may occur"). 350. See U.S. DEP'T OF LABOR, SPRING 2005 UNIFIED AGENDA OF FEDERAL REGULATORY AND  DEREGULATORY  ACTIONS,  available  at http://ciir.cs.umass.edu/ua/Spring2005/agenda/DEPARTMENT_OF_LABO  OR_  (DOL).html;  ASTM INT'L,  ASTM E1132­99A,  STANDARD PRACTICE  FOR HEALTH REQUIREMENTS RELATING  TO OCCUPATIONAL EXPOSURE TO RESPIRABLE CRYSTALLINE SILICA (Aug. 10, 1999). 351. U.S. Dep't of Labor, 2004 Regulatory Plan, 69 Fed. Reg. 72,781, 72,781 (Dec. 13, 2004). 352. See Letter from Thomas M. Sullivan, Chief Counsel for Advocacy, to Robert E. Burt, Small Business Advocacy  Chair,  OSHA  (Oct.  31,  2003),  available  at http://www.sba.gov/advo/laws/comments/osha03_1031.pdf  (explaining  that  §  609(b)  of  the  Regulatory Flexibility  Act,  as  amended  by  the  Small  Business  Regulatory  Enforcement  Fairness  Act  of  1996 (SBREFA),  requires  OSHA  and  the  EPA  to  notify  the  Office  of  Advocacy  of  the  Small  Business Administration  and  respond  to  comments  by  a Small  Business Advocacy Review Panel  before  issuing regulations that may have a significant impact on small entities). 353.  See  SBREFA  PANEL,  12/03  REPORT  OF  THE  SMALL  BUSINESS  ADVOCACY  REVIEW PANEL ON THE DRAFT OSHA STANDARDS FOR SILICA (Dec. 19, 2003) (stating that the PEL is the highest  average  concentration  of  respirable  crystalline  silica  in  the  air  to  which  an  employee  may  be exposed over an eight­hour workday). 354. Id. 355. U.S. DEP'T OF LABOR, SPRING 2005 UNIFIED AGENDA OF FEDERAL REGULATORY AND DEREGULATORY ACTIONS, ENTRY 1935, OCCUPATIONAL EXPOSURE To CRYSTALLINE SILICA, available  at  http://ciir.cs.umass.edu/cgi­bin/ua/web_fetch_doc?dataset=ua  &db=agenda Spring2005&query= and&doc_id=1935. 356. U.S. DEP'T OF LABOR, SPRING 2005 UNIFIED AGENDA OF FEDERAL REGULATORY AND DEREGULATORY  ACTIONS,  ENTRY  1921,  RESPIRABLE  CRYSTALLINE  SILICA  STANDARD, available  at  http://ciir.cs.umass.edu/cgi  bin/ua/web_fetch_doc?dataset=ua&db=agendaSprin g2005&query=and&doc_id=1921. 357. Id. 358. Id. 359. See Brian Williams et al., Occupational Health, Occupational Illness: Tuberculosis, Silicosis and HIV on the South African Mines, in OCCUPATIONAL LUNG DISEASE, supra note 5.  at  95,  100  (opining  that  the  prevention  of  silicosis  can  be  accomplished  by  observing  dust  levels,  a technical problem). 360. See Jones, supra note 5, at 221 (proposing that using less hazardous materials in lieu of dangerous materials is a viable way of reducing exposures).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 64/77

361. See id. at 221 (suggesting that ventilation, isolation, substitution, and dust suppression by wetting are among the possibilities to reduce silica exposure). 362. See id. (indicating that applying water or other liquid is an adequate method of controlling dust). 363. See  id. (detailing the ability of  local ventilation systems to trap a contaminant before  it  reaches the general air flow). 364.  Corn  details  one  of  the  key  problems  with  using  the  TLVs  as  standards  by  using  the  following example: TLV standards were intended to be room air levels, but OSHA treated them as measurements "at the nose." See Interview with Leonard J. Goldwater, in CORN, supra note 98, at 145­46. As Columbia Medical School Professor and longtime ACGIH member Dr. Leonard Goldwater explained in an interview, TLVs were based on room monitoring, not personal monitoring: Now we're doing almost entirely personal monitoring. And the   values you get from personal monitoring, as you well know,   have no connection whatsoever to general room air levels.   I shouldn't say no connection, but they can be very far apart.   In fact my experience with personal monitoring is that it   gives higher levels than those in general room air. We've   done some studies on this. Mercury in particular is two or   three times higher at the nose than it is 6 feet away in   the general room air. Now, as far as I'm aware, nothing has   been done to point out the fact that these original   correlations no longer hold. And that what the agencies are   doing now is saying that you mustn't have more than, let's   say, 10 parts per million   at the nose when originally it was 10 parts per million in the   general room air. You're dealing with a totally different system.   And so they're insisting on the values of personal monitoring   being the same as those of the general room air, which means   that you have to reduce them by several‐fold. I wrote to   Elkins and Stockinger about this at the time I became aware of   it. And Elkins said 'You're right'; he was on the committee.   And that's where that ended. Stockinger as usual giggled   …. OSHA misapplied these things from day one. As far   as I'm aware, ACGIH has done nothing to tell OSHA: "You're   off‐base, you don't know what you are talking about. You're   misapplying TLVs, you're misinterpreting them, you're doing   everything wrong with them." To me this has done great mischief,   to put it mildly. Id. 365.  See  Graham,  supra  note  5,  at  201  (detailing  a  new  conversion  method  that  has  problems,  for example, converting between parts per cubic foot and mg/m ). 366. See Banks, supra note 71, at 8 (advocating that, once someone has an occupational lung disease, "the worker is best advised to leave the workplace"). 367. See  supra  text  accompanying  note  232  (discussing  union  efforts  to  prevent  legislation  that would result in the discharge of affected employees). 368. See Karen Rothenberg et al., Genetic Information and the Workplace: Legislative Approaches and Policy  Challenges,  275  SCIENCE  1755,  1755  (1997)  (finding  that,  as  technology  advances,  the information base on connections between genetics and susceptibility to disease has increased). 369. Jones, supra note 5, at 221.

3

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 65/77

370. See Philip Harber, Respirators, in ENVIRONMENTAL & OCCUPATIONAL MEDICINE 1757, 1757 (William N. Rom ed., 3d ed. 1998). Harber stated, Use of respirators is not the method of choice for  controlling exposures. Respirators do not provide  foolproof protection. Respirator‐based protection is   completely dependent on voluntary compliance by the   worker. Furthermore, protection by respirator use requires   an ongoing multifaceted program to assure proper   maintenance and utilization. The cost of the respirator   itself is only a small part of the total cost of an   effective program. Id.

371. The intent behind these objections may be to argue that respirators have a higher failure rate than engineering  controls  or  that  respirator  maintenance  is  more  costly  or  difficult  than  engineering  control maintenance. If that were true, however, the claim would not be stated categorically, since it would have to be evaluated on a case by case basis. 372. See, e.g., ROSEN, supra note 71, at 422. Rosen offered an early historical example of the problem of worker interference with safety measures: It has been mentioned that several authors suggested the use   of respirators to prevent the inhalation of dust. However,   such devices did not come into common use and Federath writing   in 1899 offers some illuminating information on this subject.   "At the end of the seventies," he says, "I recommended the   wearing of a respirator while at work as a prophylactic measure.   The miners complained, however, that they could not work with   it because it interfered with their breathing. I then suggested   to them at least to tie a piece of cloth in front of the nose   and mouth‐even in this way a large quantity of dust would be   prevented from entering the lungs. I do not know whether they   followed this advice — even this measure was probably   too inconvenient for them. Unfortunately most of them are   very indolent — the younger ones say 'we don't need   that' and the older ones, 'that can't help us any more.'" Id.

373.  See,  e.g.,  Banks,  supra  note  71,  at  4.  Banks  illuminated  upon  the  difficulty  in  getting workers  to comply with safety measures:

Conveying the public health perspective that dust‐related   diseases are dangerous to a worker's respiratory health can   be difficult, particularly when the period from first exposure   to the development of disease may be 20 or more years.   Furthermore, the frequently suggested solution of wearing   personal respiratory protective devices throughout the workday   is an unrealistic expectation. The increase in the work of   breathing, the discomfort, the poor‐fit sometimes attributable   to facial hair, and the inability to speak and adequately 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 66/77

 communicate with one's fellow workers is almost too much too   [sic] ask of any worker. Id.

374. See, e.g., Balaan & Banks,  supra note 71, at 446. Balaan and Banks displayed  their optimism  in addressing the problem posed by silica:

Silicosis is preventable. The extent to which this can be   realized depends on education of employers and employees,   strict enforcement of industrial hygiene practices, and   vigilance for circumstances where unacceptable exposures   to respirable silica may happen. Further research on the   mechanism of lung injury in silicosis and its modulation   by pharmacologic agents will contribute to our therapeutic   armamentarium for this disease. Id.; see also Gary R. Epler, Clinical Overview of Occupational Lung Disease, 30 THE RADIOLOGICAL CLINICS OF N. AM.: OCCUPATIONAL LUNG DISEASE 1121, 1127 (1992) (maintaining that "[v]igorous adherence  to  dust  control  regulations  and  dust  count  monitoring  can  eliminate  this  disorder  [chronic silicosis]").

375. See Banks, supra note 71, at 7  ("Primary prevention,  the backbone of prevention of all workplace disease, is best achieved by eliminating exposures."). 376.  See  Hoffman,  supra  note  71,  at  536  (considering  the  dust  safety  techniques  known  in  the  early 1900s); CHERNIACK, supra note 71, at 38 (highlighting that "[t]he efficacy of preventative measures had also been documented" by 1915). 377. See Frank J. Hearl,  Identification, Monitoring and Control of Dust Exposures,  in OCCUPATIONAL LUNG DISEASE, supra note 5, at 35, 35 ("The recognition, evaluation and control of dust exposures in occupational environments can be complex."). 378. See PRIMER, supra note 9, at 16­17  (discussing  the various  issues  inherent  in diagnosing silica­ related health troubles). 379. See id. at 16 ("Under certain conditions, current techniques and equipment can't distinguish very well between its physical states at the low concentration level specified by HCS."). 380.  See Graham,  supra  note  5,  at  200.  Graham  commented  on  the  added  complications  caused  by incomplete data: Setting [occupational exposure] guidelines is hardly a   simple task, depending as they do on animal toxicology   as well as epidemiological studies, either prospective   or retrospective, of exposed occupational cohorts. Often,   past exposures are uncertain because of fragmentary data   and constantly changing work environments. Clinical data   such as chest X‐rays may never have been taken systematically   and maintained. Predicting a safe exposure for a working   lifetime involves the conundrum of protecting workers but   not establishing standards which unfairly burden the industry,   although the necessary tendency is clearly to err on the side   of worker health. Id.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 67/77

381. See, e.g., Hearl, supra note 377, at 35 (citation omitted). Hearl noted that the age of the dust further complicates the issue:

Some studies show that freshly generated dust containing   crystalline silica will exhibit increased toxicity in lung   cells compared with aged dust, due to the recent creation   and presence of surface free radicals. Therefore, specific   knowledge about the process that generated the dust and the   interactions of the aerosol with the environment provide   important information. Id. Hearl continued by explaining,

Dust measurement and dust hazard evaluation is complex because   of the need to characterize properties beyond the intensity   of exposure, i.e. the dust concentration. It may be necessary   to describe the exposure in terms of the particle size   distribution, and the often inhomogeneous chemical or   morphological properties of the dust. For fibrous materials   such as asbestos, particle shape may have a profound impact   on the toxicity of the material. Several descriptors of the   particles may be used to characterize the concentration   including: the mass of the particles, the mass of one chemical   species in the particles, the active surface area, the number   of particles, or the crystalline properties of the particles. Id.

382.  See  Graham,  supra  note  5,  at  192­93.  Graham  discussed  that  success  in  eliminating  high  silica exposure has made it more difficult to find other damaging exposure to silica:

As dust levels have fallen as a result of environmental   controls and governmental standards, the health effects   have become more subtle: radiographic changes may be so   slight that interpreting a film as "abnormal" or "normal"   may be difficult and subject to disagreement, even by   expert readers. Likewise, when conglomerate silicosis was   often the outcome of extremely high dust exposures, pulmonary   function changes were certain and inevitable. Now, however,   whether quartz exposure has any effect in the absence of   radiographie changes is very much in doubt. Id.

383. See STEPHEN J. CARROLL ET AL., ASBESTOS LITIGATION COSTS AND COMPENSATION: AN  INTERIM  REPORT  20  (RAND  Institute  for  Justice  ed.,  2002)  (citation  omitted)  (finding  that independent readers "reviewed the X­Rays submitted by a random sample of claimants …. A claim was downgraded only if both [readers] independently determined that they saw no indication of even low­level, sub­diagnostic X­Ray evidence of  interstitial  fibrosis"); see also Lester Brickman, On the Theory Class's Theories of Asbestos Litigation: The Disconnect Between Scholarship and Reality, 31 PEPP. L. REV. 33, 128­37 (2003) (describing Trust experience in detail). 384. CARROLL, supra note 383, at 20 (citation omitted).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 68/77

385.  See Graham,  supra  note  5,  at  200  ("[T]he Vermont  granite  industry  ultimately  provided  the most complete epidemiologic data on the health effects of quartz through a series of landmark investigations."); Wang & Banks, supra note 10, at 70 ("Exposure and  lung function data  from [Vermont granite workers studied serially from 1979 to 1987] has formed the backbone for the silica standard in the US."). 386. See Wang & Banks,  supra note 10, at  70  ("The evidence  for airways obstruction, as  it  relates  to silica, is found primarily in epidemiologic studies of South African gold miners."). 387. See CHERNIACK,  supra note 71, at  38­39  (discussing  the development of  knowledge and citing such incidents). 388. See Graham, supra note 5, at 200 (exploring the origins of the Vermont studies on silica); see also Interview with Leonard J. Goldwater, in PROTECTING THE HEALTH OF WORKERS: THE AMERICAN CONFERENCE  OF  GOVERNMENTAL  INDUSTRIAL  HYGIENISTS,  1938­1988,  at  143  (1989) (highlighting the fact that granite workers "did not have much trouble [with silicosis] in Vermont until they started using pneumatic tools. When it was all handwork they had no problems"). 389.  See  Graham,  supra  note  5,  at  200  (documenting  the  variables  allowing  for  a  dose­response relationship for workers exposed to granite dust). 390. Id. (citations omitted). 391. Since the form of silica was not known to be important at the time of the studies, the reports of the studies do not include sufficient information to characterize the material as fully as is currently possible. 392. See supra text accompanying note 36. 393. Graham, supra note 5, at 205. 394. Gordon Tullock, Public Choice, in THE NEW PALGRAVE: A DICTIONARY OF ECONOMICS 1043 (1998). 395.  See  BRYCE WILKINSON,  CONSTRAINING GOVERNMENT REGULATION  123­24  (N.Z.  Bus. Roundtable  ed.,  2001),  available  at  http://www.nzbr.org.nz/documents/publications/publications­ 2001/constrai  ining_govt.pdf  (discussing  the  diverse  benefits  accruing  to  government  officials  from increased regulation). 396.  See  SUSAN  DUDLEY  &  MELINDA WARREN,  MODERATING  REGULATORY  GROWTH:  AN ANALYSIS OF THE U.S. BUDGET FOR FISCAL YEARS 2006 AND 2007,  at  5  (2006),  available  at http://www.mercatus.org/ (analyzing trends in federal regulatory agencies' budgets). 397. Id. at 15. 398.  See  Exec.  Order  No.  12,866,  3  C.F.R.  639  (1993)  (announcing  that  "economically  significant" generally refers to regulations that are expected to have an impact of $100 million per year or more). 399.  Data  on  regulations  reviewed  under  Executive  Order  12,866  are  available  at http://www.reginfo.gov/public/do/eoHistoricReport. 400. See id. 401. See Joseph M. Johnson, A Review and Synthesis of the Cost of Workplace Regulations, in CROSS­ BORDER  HUMAN  RESOURCES,  LABOR  AND  EMPLOYMENT  ISSUES  433,  454­55  (Andrew  P. Morriss & Samuel Estreicher eds., 2005). Johnson estimates that the cost of workplace regulation totaled $91 billion  in  2000.  Id.  Figures  are  in  year  2000 dollars. See Harvey S.  James,  Jr., Estimating OSHA Compliance Costs, 31 POL'Y SCI. 321 (1998) (analyzing and approximating OSHA compliance costs). 402. See Johnson, supra note 401, at 454­55. 403. See VISCUSI ET AL., supra note 52 (summarizing the econometric studies that examine the impact of OSHA). Most of the studies Viscusi used focus on accident rates, rather than diseases, however. For example, death rate trends for job­related accidents did not change after the enactment of the OSH Act. 404. See Rosner & Markowitz,  supra note 130, at 467  (discussing  the history of workplace health and safety  measures  and  union  organizing  as  well  as  quoting  an  early  twentieth­century  analyst  that  the campaign for workplace health and safety was "part and parcel of the movement for labor legislation"); id.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 69/77

at 477 (describing the role of unions and noting that the New York bakers' union in 1909 had a strike in which "the union identified unsanitary workshops and the spread of disease with nonunion bakeries"). 405. See id. at 479 ("[I]ndustrial accidents and diseases proved to be an attractive issue [at the start of the twentieth century] for progressives interested in expanding the role of the state."). 406.  See  Unionstats.com,  http://www.unionstats.com  (last  visited  May  6,  2006);  Bureau  of  Labor Statistics, Union Members  in 2004, http://www.bls.gov/news.release/archives/union2_01272005.pdf; see also  Orly  Lobel,  Beyond  Experimentation:  Governing  Occupational  Safety  in  the  United  States  5 (University  of  San  Diego  Legal  Studies  Research  Paper  No.  07­32,  2006),  available  at http://ssrn.com/abstract=874837  ("OSHA  practices  and  the  limits  of  its  reach  no  doubt  epitomize  the relative power of business interests and the political weakness of labor interests in the United States."). 407. See Fox & Stone, supra note 250, at 33­34  (commenting  that  these owners and physicians were more concerned with political complacency than with the limits of medical knowledge). 408. See id. at 36­37 (explicating the situation in the late 1960s, including the Farmington disaster, which prompted legislative action on the black lung problem among miners). 409. Id. at 40. 410.  See  Cynthia  Estlund,  Rebuilding  the  Law  of  the  Workplace  in  an  Era  of  Self­Regulation,  105 COLUM. L. REV. 319, 385 (2005) (pointing to OSHA's structural and political weaknesses). 411.  See  NIOSH  HAZARD  REVIEW,  supra  note  31,  at  1,  and  tbl.  1,  at  5  (showing  industries  with workers  potentially  exposed  to  silica  and  noting  that  "[s]ince  1968,  reported  mortality  associated  with silicosis has declined; however, 200 to 300 such deaths were reported each year during the period 1992­ 1995"). 412. Id. at 3. 413. See DAVIS, supra note 167, at 74. The author goes on to describe the major players in silica­related suits: Two great groups are very much interested   in silicosis. One is the employers who   are conducting industries in which there   is exposure to dust. The other groups   consist of the thousands of people who   work in these industries. Lawyers and   legislators make up another group —   one that buzzes around the other two. Id. 414. See Brickman, supra note 383, at 46 n.29 (describing parallels between silicosis and asbestosis and concluding that "the principal difference ensuing from identifying a fibrosis as asbestosis, that is, caused by exposure to asbestos, rather than one of the other causes of fibrosis, does not lie in the medical realm"). The author goes on to explain that "it is a function of the compensation system." Id. 415. Borel v. Fibreboard Paper Prods. Corp., 493 F.2d 1076 (5th Cir. 1973); see also John C. Coffee, Jr., Class Wars: The Dilemma of Mass Tort Class Action, 95 COLUM. L. REV. 1343, 1385 (1995) (observing the  effect  the  first  major  asbestos  decision  had  on  subsequent  litigation);  FREDERICK  M.  BARON, HANDLING  OCCUPATIONAL  DISEASE  CASES  2  (1981)  (noting  that  before  Borel  "occupational disease  law  amounted  to  a  group  of  cases  and  articles  discussing  recovery  under  the  various  state workers' compensation acts"). 416. See Borel, 493 F.2d at 1091, 1095­96 (holding that strict liability may apply in this case because the use  of  the  product  was  "unreasonably  dangerous"  and  that  the  tortfeasors  may  be  held  jointly  and severally liable for the total damages). 417. See Patrick M. Hanlon & Julie S. Lehrman, Developments in Premises Liability Law, in ASBESTOS LITIGATION  IN  THE  21ST  CENTURY  162  (2004)  (remarking  on  the  lack  of  confidence  in  workers' compensation systems).

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 70/77

418. A classic example of this attitude toward Borel is provided by Professor Harold Southerland's essay, Law, Literature and History: Law is at its best, I think, when used to restrain the exertion   of external power by one person over another, at its worst when   used, as it so often is, to legitimize, to make possible, the   exertion of such power. It is hard to think of a better example   than Paul Brodeur's account of the long struggle of dying   plaintiffs against the asbestos industry, in particular Ward   Stephenson's Herculean labors on behalf of Clarence Borel,   which culminated in the Fifth Circuit's ground‐breaking decision   in Borel v. Fibreboard Paper Prods. Corp., the case which would   effectively break the back of the asbestos industry. Harold P. Southerland, Law, Literature, and History, 28 VT. L. REV. 1, 82 n.255 (2003) (citation omitted). Southerland goes on to quote Paul Brodeur's account to support his point:

a society that cannot summon up the sense to protect the lungs   and the lives of its workers cannot hope to protect the lungs   and lives of its other citizens, including its children   …. The health hazard posed by … [asbestos] has   called into question the conduct of a huge cross‐section of   the institutions that make up the private‐enterprise system,   including many of its manufacturing corporations, insurance   companies, investment houses, law firms, trade unions, and   governmental regulatory agencies, as well as many members of   the medical and legal professions, the scientific community,   and Congress. Id.  at  82  (quoting  PAUL  BRODEUR,  OUTRAGEOUS  MISCONDUCT  348­49  (1985)).  Southerland's comment, simply an illustration for an unrelated point in his essay, is representative of the academic legal literature's view of asbestos  litigation.  It  is difficult  to square  this account with  the economic devastation and  fraud given  in more modern accounts of asbestos  litigation. See, e.g., CARROLL, supra note 383. Brickman offers an interest­group­based explanation for the academy's uncritical attitude toward asbestos litigation. Brickman, supra note 383, at 166­70.

419. See Brickman, supra note 383, at 44­46 (giving a  thorough summary of  the  literature on asbestos and cancer). 420. Hanlon & Lehrman, supra note 417, at 162. 421. CARROLL, supra note 383, at v. 422. Coffee, supra note 415, at 1384. 423. Brickman, supra note 383, at 35. 424. CARROLL, supra note 383, at 49. 425. Id. at 50. 426. Victor E. Schwartz, Mark A. Behrens, & Rochelle M. Tedesco, Congress Should Act to Resolve the National Asbestos Crisis:  The Basis  in  Law and Public Policy  for Meaningful  Progress,  44 S.  TEX.  L. REV. 839, 861 (2003) (quoting the Honorable Griffin B. Bell, Asbestos Litigation and Judicial Leadership: The  Courts'  Duty  to  Help  Solve  the  Asbestos  Litigation  Crisis,  6  BRIEFLY  4  (2002)),  available  at http://www.nlcpi.org/books/pdf/Vol6Number6June2002.pdf. 427.  There  are  numerous  similarities  between  asbestosis  and  silicosis  that  make  the  comparison particularly apt. Both diseases feature long latency periods, widespread exposure, and well­documented harms of exposure. See CARROLL, supra note 383, at 14 ("That workplace exposure to asbestos can be

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 71/77

dangerous was known well before World War II."). The two substances share some physical and chemical characteristics —  asbestos  is  a  silicate.  See  Balaan  &  Banks,  supra  note  71,  at  435  (describing  the chemical  composition of  silica and offering examples of  types of  silicates). Further,  both diseases have long latency periods. See CARROLL, supra note 383, at 16 (noting that there is a 20 to 40 year latency period  for  asbestos  disease).  Lastly,  both  produce  a  chronic  disease  that  can  be  present  in  an asymptomatic  version  as  well  as  more  serious  versions.  See  Jones,  supra  note  5,  at  215  ("Chronic silicosis occurs 20­40 [years] after initial exposure to crystalline silica."). 428. David Hechler, Silica Plaintiffs Suffer Setbacks, 27 NAT'L L.J. 1, 18 (2005) (quoting Asbestos: Mixed Dust and FELA Issues: Hearing Before the S. Comm. on the Judiciary, 109th Cong. (2005) (testimony of Lester Brickman, Professor of Law, Cardozo Law School)). 429. See JAMES S. KAKALIK ET AL., COSTS OF ASBESTOS LITIGATION (1983); CARROLL, supra note 383, at 51 ("In 1982, people were shocked to  learn that over 21,000 claimants had filed claims for asbestos­related  injuries and  that  the  litigation had spread  to about 300 defendants. Today, we believe that through the year 2000 over 600,000 claimants had filed against about 6,000 defendants."). 430. See, e.g., CARROLL, supra note 383, at 6. 431. See id. at 40 (noting that the statistics given were probably underestimated). 432. Id. at 49. 433. Id. at vii. 434.  See  Coffee,  supra  note  415,  at  1387  (noting  that  bankruptcy  reorganization  did  little  to  help defendants who were targets of mass asbestos litigation). 435. See CARROLL, supra note 383, at vii. Asbestos  litigation has costs well beyond  the payments by individual defendants. Estimates of job losses from the financial weakening of the defendants range from 128,000 to 423,000 and $10­78 billion in lost investment capital. Id. at 73­74. 436.  Id.  at  vii;  see  also  id.  at  68  (noting  the  change  in  the  type  of  defendants  due  to  bankruptcies  of traditional defendants). 437. Id. at vii. 438. Id. at 41. 439. Id. at 49. 440. Id. at 50. 441. See Brickman, supra note 383, at 55­56 (noting that meritless claims were often accommodated by "en masse" settlements and default judgments). 442. See CARROLL, supra note 383, at 56 (demonstrating that, from 1993 to 2001, only 527 cases out of 1,598 resulted in trial verdicts). 443. See Coffee, supra note 415, at 1356 ("Mass tort actions matured in the 1980s."). 444. CARROLL, supra note 383, at 30. 445. See Christine Biederman et al., Toxic  Justice, DALLAS OBSERVER, Aug. 13, 1998, available at http://www.dallasobserver.eom/issues/1998­08­13/news/feature_1.html. 446. See CARROLL, supra note 383, at vii. Other scholars have commentated on the motivation of the bar and the disproportionate amount of revenue attorneys generated through the settlement process. As one scholar wrote, The obstacle that plaintiff lawyers faced in the mid 1980s   is that while they had crafted the proverbial sorcerer's stone   that could turn base metal into gold, they could not yet conjure   up enough claimants to take full advantage of the unique   opportunities that beckoned. The need for masses of claimants   that would enable attorneys to fully exploit the multi‐billion   dollar asset pools was met by the initiation of   attorney‐sponsored asbestos screenings in the mid‐1980s.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 72/77

Brickman, supra note 383, at 63; see also Francis E. McGovern, The Tragedy of the Asbestos Commons, 88 VA. L. REV. 1721, 1726 (2002) ("The transaction costs associated with this massive transfer of wealth from  stockholders  to  plaintiffs  are  outrageous.  Lawyers  receive  a  grossly  disproportionate  share  of  the total amount of monies spent in the litigation process.").

447. See CARROLL, supra note 383, at 60­61 (noting that over time the plaintiffs' share of recovery grew from  37  to  43  cents  on  the  dollar,  with  the  plaintiffs'  bar  getting  the  same  percent  of  recovery  while defense costs fell). 448. Brickman, supra note 383, at 138. 449.  The  plaintiffs'  bar  is  an  organized  lobbying  group.  The  Association  of  Trial  Lawyers  of  America (ATLA),  the  major  national  plaintiffs'  bar  organization,  has  contributed  almost  $11  million  to  political campaigns  (over  90%  to  Democratic  candidates)  over  the  2000­2004  election  cycles.  See  Center  for Responsive  Politics,  Donor  Profiles,  available  at  http://www.opensecrets.org/orgs/summary.asp? ID=D000000065  (last  visited  May  6,  2006)  (outlining  ATLA's  political  contributions).  ATLA's  donations "routinely rank[ ] among the top five PACs in federal campaign contributions." See CENTER FOR LEGAL POLICY, TRIAL LAWYERS INC.: A REPORT OF THE LAWSUIT INDUSTRY IN AMERICA 2003, at 20 (2003),  available  at  http://www.manhattan­institute.org/pdf/triallawyersine.pdf  (discussing  PAC contributions and where among PACs ATLA ranks). Two major asbestos law firms, Baron & Budd and the Law Offices of Peter Angeles,  themselves contributed more  than $3 million. See  id.  (outlining  the  large asbestos firms and their contributions to various political candidates); see also Daniel LcDuc & Michael E. Ruane, Orioles Owner Masters Political Clout, WASH. POST, Mar. 28, 1999, at Cl. LcDuc and Ruane report that [o]ver the years, Angeles has used his amassed power to change laws   that have benefited his law practice and helped ensure that his   cases come out on top. At his request, more judges have been named   to hear asbestos cases in Baltimore, and significant alterations in   state law have made it easier to sue asbestos makers and tobacco   companies. Id. Asbestos defendants  (at  least  the solvent ones) also organized. See PUBLIC CITIZEN, FEDERAL ASBESTOS  LEGISLATION:  THE  WINNERS  ARE  …  (2005),  available  at  http:// www.citizen.org/documents/master%20report.pdf (describing lobbying campaigns by defendants).

450. See Ralph Nader, Forward to BARON, supra note 415, at xi. 451. See Coffee,  supra note 415, at 1360  ("Plaintiffs'  firms specializing  in  the  field also have a special incentive  to  search  for  claimants  in  order  to  realize  continuing  returns  from  their  investment  in  human capital.  The  asbestos  litigation  illustrates  this  tendency.");  Christopher  F.  Edley,  Jr.  &  Paul  C.  Weiler, Asbestos: A Multi­Billion Dollar Crisis, 30 HARV. J. ON LEGIS. 383, 384 (1993). Edley and Weiler argued that [l]awyers then cast the litigation net further to find corporate   pockets deep enough to satisfy the vast numbers of pending and   future tort claims. Judicial legerdemain helped fill that gap with   doctrinal innovations that imposed liability on firms (or their   insurers) whose "misdeed," for example, was buying asbestos‐related   companies in the 1960s and early 1970s‐after the human tragedy but   before the litigation disaster. Id.; see also CARROLL, supra note 383, at 47­48 (discussing how there have recently been claims from "people who were  exposed  to  asbestos while working  at  job  sites where  asbestos was  present  in  the atmosphere but not  to  the degree typical of  the traditional  industries"). Carroll cites, as an example,  the "large numbers of  claims have  recently been brought by workers  in  the  textile  industry. Textile workers

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 73/77

sometimes work with machines run by motors with gaskets that contain asbestos or in facilities ventilated by ducts lined with asbestos." Id.; see also Richard C. Field & Ronald F. Frank, Indemnity, Contribution, and Third Party Practice in Occupational Disease Litigation, in OCCUPATIONAL DISEASE LITIGATION 89, 91 (Sheila L. Birnbaum & Jerold Oshinsky eds., 1983) ("Plaintiffs bringing civil actions for occupational injury will consider suing a number of entities which may be alleged  to have contributed  to  the harm."). Among  those  the  plaintiff  may  choose  to  sue  include  "the  employer,  the  owner  and/or  lessor  of  the premises,  the general contractor,  the manufacturer of a machine or other product  involved  in  the  injury, and other parties in the product's distributional chain." Id.

452. See CARROLL, supra note 383, at 45 ("Claims for nonmalignant injuries grew sharply through the last half of the decade. Almost all the growth in the asbestos caseload can be attributed to the growth in the  number  of  these  claims,  which  include  claims  from  people  with  little  or  no  current  functional impairment."); see Brickman, supra note 383, at 59­62 (describing the rise of unimpaired claimant claims and  concluding  that  "[t]he  weight  of  the  evidence…  [demonstrates]  that  asbestosis  as  diagnosed  by attorney­sponsored  asbestos  screenings  exists  primarily  if  not  exclusively  as  a  function  of  the compensation system"). 453. See Coffee, supra note 415, at 1359 ("[D]uring the 1980s … asbestos plaintiffs' attorneys arranged with  labor  unions  for  portable  x­ray  trucks  to  screen  union  workers  for  telltale  lung  scars  suggesting asbestos.");  see  also  Brickman,  supra  note  383,  at  59  ("Plaintiff  lawyers  are  able  to  maintain  a  near inexhaustible  supply  of  such  claimants  by  use  of  attorney­sponsored  mass  screenings  to  identify thousands who are  then diagnosed by  the processes used  in  the screenings,  to have asbestos­related lung  conditions.");  id.  at  62­103  (describing  screenings  in  detail);  Biederman,  supra  note  445,  at  *4­9 (describing mass screenings and lax controls on identification of harm). 454.  See  CARROLL,  supra  note  383,  at  49  ("Because  most  of  the  traditional  defendants  are  in bankruptcy and are not making payments any more, the litigation has moved on to a wide variety of new defendants. The number of defendants typically named in claims is growing as well."); see also id. at 31 (discussing  how,  in  the  1990s,  plaintiffs'  firms  sought  new  defendants  and more money  from  types  of defendants which they had previously treated as peripheral); Biederman, supra note 445, at *3 ("Thanks to the bankrupting of  the biggest asbestos companies,  the targets of  [the asbestos bar's]  lawsuits are a host  of  smaller  manufacturers­among  them  brake  manufacturers,  turbine  manufacturers,  paint manufacturers,  even  the  makers  of  the  first  generation  of  respiratory  equipment  intended  to  protect workers from asbestos."). 455. A classic example is the investment by the asbestos plaintiffs' bar  in  locating 1930s Johns­Manville General  Counsel  Vandiver  Brown,  who  had  retired  to  Scotland.  Manville  resisted  the  "introduction  of damaging correspondence between Brown and Sumner Simpson, President of Raybestos Manhattan, as trial evidence by arguing  that Brown was dead and  therefore his signature could not be authenticated. However,  this  tactic  proved  futile  after  plaintiff's  lawyers  found Brown  alive  and well  in Scotland."  See Barbara  Pfeffer  Billauer,  How  To  Survive Workplace  Litigation,  in  HANDBOOK  OF  OCCUPATIONAL SAFETY AND HEALTH 687,691 n.† (Lawrence Slote ed., 1987). 456. See Coffee, supra note 415, at 1360 (discussing how the advice for potential defendants echoes this point and noting that  liability  theories "continue to grow in  the hands of creative plaintiffs'  lawyers"); see also Billauer, supra note 455, at 687. 457. See BARON, supra note 415, at 37 ("Forum shopping, however, takes on added significance in an occupational disease case because of the substantial variation in the law, from state to state…."). 458.  For  example,  Mississippi  allowed  the  joinder  of  out­of­state  plaintiffs  to  cases  filed  by  in­state plaintiffs, allowing firms to bring claims in the Mississippi courts for nonMississippi residents. CARROLL, supra note 383, at 34. Similarly, Texas passed a statute that gave asbestos cases special access to the Texas  courts  during  the  1990s,  a  statute  drafted  in  part  by  one  of  the  leading  asbestos  lawyers. Biederman, supra note 445, at 7. A 1998 news report on the statute identified the problem:

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 74/77

This small exception quickly became a gaping hole. Between 1990 and   1992, after the Texas Supreme Court made it more difficult to get   rid of nonresidents' suits, the number of nonresidents filing   asbestos lawsuits in Texas grew rapidly, according to numbers   compiled by the Texas Civil Justice League. There were 580 claims   filed by nonresidents in 1990, and 3,121 in 1992. After the 1993   bill, the numbers multiplied even more rapidly. Between 1993 and the   end of 1995, more than 35,000 nonresidents filed asbestos‐related   claims in Texas, as lawyers in states with shorter limitations'   statutes than Texas referred their cases here. Though the loophole   was closed last year, there are nearly 42,000 asbestos claims filed   in Texas by out‐of‐state plaintiffs awaiting resolution. Id.  (discussing  the  loophole  and  asbestos  lawsuit  filings  in  detail);  see  also Dow Chem. Co.  v. Castro Alfaro, 786 S.W.2d 674 (Tex. 1990); Act of February 23, 1993, S.B. 2, § 1, 73d Legis. 1st R.S. (codified at Tex. Civ. Prac. & Rem. Code Ann.  §  71.051  (1993)). California  had a  special  statute  of  limitations  for asbestos claims that tolled the running of the limitations period until the plaintiffs ability to work at his or her ordinary occupation  is  impaired. See CAL. Civ. PROC. CODE. § 340.2(a) (2006) (creating a  limitations period  that  does  not  begin  until  impairment  occurs);  CARROLL,  supra  note  383,  at  24  (recognizing California's "relaxed" limitations program).

459. See CARROLL, supra note 383, at 32 (providing a chart listing the change in litigation share). 460. See Coffee, supra note 415, at 1350 (discussing the impact on courts of "docket inundation"). 461. In re Rhone­Poulenc Rorer, Inc., 51 F.3d 1293, 1304 (7th Cir. 1995); see also Norfolk & Western Ry. Co. v. Ayers, 538 U.S. 135, 166  (2003)  (quoting Ortiz v. Fibreboard Corp., 527 U.S. 815, 821  (1999)) ("The elephantine mass of asbestos cases lodged in state and federal courts, we again recognize defies customary judicial administration and calls for national legislation."); Field & Frank, supra note 451, at 127 ("The  pressure  of  immensely  overcrowded  dockets  has  encouraged  legislatures  to  adopt  a  posture towards settling multidefendant cases that appears to deprive defendants of the fair exercise of their right to a trial."). 462. See Schwartz, supra note 426, at 867 (quoting Francis McGovern of Duke Law School, who stated, "If you build a superhighway, there will be a traffic  jam" on reducing transaction costs of filing); see also CARROLL,  supra note 383,  at  26  (stating how  "reduce[d]  per­case  transaction  costs made  filing  small claims financially viable for more people, thereby encouraging mass filings"). 463. See Hechler, supra note 428, at 18 (quoting Asbestos: Mixed Dust and FELA Issues: Hearing Before the S. Comm.  on  the  Judiciary,  109th Cong.  (2005)  (testimony  of  Lester  Brickman,  Professor  of  Law, Cardozo Law School)). 464.  See  Coffee,  supra  note  415,  at  1346  (discussing  how  individual  plaintiffs  have  little  control  over attorneys  in mass  tort  cases, particularly when claims concern potential  future medical problems  rather than immediate concerns). 465. Id. at 1365. See generally Biederman, supra note 445 (holding out Baron & Budd as the epitomy of the repeat player). Biederman quotes a defense attorney, who claims, "'My client is a very small player,' explains one defense  lawyer, who asked  that his name not be used because, as he puts  it,  'when you irritate [Baron & Budd], they have a tendency to retaliate.'" Id. 466. The RAND study of asbestos litigation found that the pooling of claims helped induce defendants to settle even weak claims: By the mid‐1980s, however, plaintiff law firms in areas of heavy   asbestos exposure (such as jurisdictions with shipyards or   petrochemical facilities) had learned that they could succeed   against asbestos defendants by filing large numbers of claims, 

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 75/77

 grouping them together and negotiating with defendants on behalf of   the entire group. Often defendants would agree to settle all of the   claims that were so grouped, including those claims that were   questionable, to reduce their overall costs of litigation. By   agreeing to pay questionable smaller‐value claims in exchange for   also settling stronger and larger‐value claims, defendants could   also contain their financial risk. Some plaintiffs might receive   lower values for claims that were settled as part of a group. But   litigating claims en masse lowered the cost and risk per claim for   plaintiff law firms. CARROLL,  supra  note  383,  at  23;  see  also  Coffee,  supra  note  415,  at  1373­76  (discussing  "new" collusion between parties' attorneys in mass tort litigation made possible by repeat player aspects).

467.  See  Hechler,  supra  note  428,  at  18  (finding  that  the  silica  plaintiffs'  bar  was  using  the  "[s]ame methodology,  same  screening  companies,  same  B­readers,"  according  to  a  defense  attorney).  One problem was that many silica plaintiffs were discovered to have been previously diagnosed with asbestosis by the same screening companies and doctors. Id. Approximately half of the 10,000 plaintiffs in the Texas MDL proceeding, for example, had prior asbestos claims. Id. 468. In response to discovering possible fraud, the defense firms in the Houston MDL proceeding filed a motion  seeking  $1.1  million  in  sanctions  from  the  plaintiffs'  lawyers,  and  some  speculate  that  some defendants who previously paid claims based on diagnoses that are now suspect will seek to reopen the issue. See id. 469. Judge Janis Graham Jack has received training as a nurse. Id. 470. See In re Silica Prod. Liab. Litig., 398 F. Supp. 2d 563, 607­09 (S.D. Tex. 2005). The court noted that the  rate of  reversal  of  diagnosis of  one of  the plaintiff's  screening doctors  "can only be explained as a product of bias — that  is, of Dr. Harron  finding evidence of  the disease he was currently being paid  to find."  Id. at 638. The two diseases produce different patterns on radiographs. As  the court noted, citing testimony from Senate hearings, "[b]ecause asbestosis and silicosis have such different appearances on an x­ray, in a clinical setting, 'confusion between silicosis and asbestosis does not occur.'" Id. at 595. 471. See id. at 612 (noting that one diagnosing doctor spent less than four minutes per case on average). A  more  objective  expert  estimated  that  "the  entire  process  of  determining  whether  an  individual  has silicosis takes between 60­90 minutes." Id. at 594. 472.  See  id.  at  615­16.  Another  physician  testified  that  one  diagnosing  doctor's  procedures  "came nowhere near meeting what his own methodology was that he spelled out. And I have both the Third and Fourth Edition of his  textbooks. And  in no way does  it  relate  to  that methodology."  Id. at 616, 639. The doctor's  opinion  was  excluded  because  "the  result  driven  methodology…  is  rife  with  error  and speculation." Id. 473. See id. at 601 ("Because of this fee structure, Mr. Mason [owner of the screening company] testified that the emphasis was on attracting as many people as possible to the screenings and creating as many positive diagnoses as possible; as he stated,  '[f]rom a business standpoint of mine, you had to do  large numbers.'"); see also Press Release, House Committee on Energy and Commerce, Doctors Refuse  to Testify  at  Silicosis  Hearing;  Others  Recount  Diagnoses  'Manufactured  for  Money,'  available  at  http:// energycommerce.house.gov/108/News/03092006_l810.htm  (recounting  the March  8,  2006  testimony  of Heath Mason, co­owner of N&M, Inc., before the House Energy and Commerce Committee that "… in the case of  the Campbell Cherry  law  firm of Houston, his company was only paid  for positive diagnoses"), available  at  http://  energycommerce.house.gov/108/News/03092006_1810.htm;  Lester  Brickman, Comments  on  NIOSH's  Proposed  'B­Reader  Code  of  Ethics,'  (Dec.  2005)  (unpublished  manuscript), available at http://ssrn.com/abstract=871965 (discussing the problems of mass screenings). 474. See In re Silica Prod. Liab. Litig., 398 F. Supp. 2d at 567.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 76/77

475. See  id. at 572  ("This explosion  in  the number of  silicosis claims  in Mississippi  suggests a silicosis epidemic 20 times worse than the Hawk's Nest incident. Indeed, these claims suggest perhaps the worst industrial disaster in recorded world history."). 476. See  id.  ("Mississippi's apparent silicosis epidemic has been greeted with silence by  the media,  the public, Congress and the scientific communities."). 477. Id. at 676. 478.  The House Committee  on  Energy  and Commerce  composed  several  letters  in  connection  to  the Texas silicosis litigation requesting records and information. These letters are dated between February 17, 2006 and March 6, 2006 and are available at http://energycommerce.house.gov/108/letters/letters.htm. 479.  The  doctors  invoked  their  Fifth  Amendment  rights  in  response  to  this  question  asked  by Subcommittee Chairman Ed Whitfield:  "Will you certify  that each of  these diagnoses and all others  that you made in this litigation are accurate and made pursuant to all medical practices, standards and ethics?" Press  Release,  House  Committee  on  Energy  and  Commerce,  Doctors  Refuse  to  Testify  at  Silicosis Hearing;  Others  Recount  Diagnoses  'Manufactured  for  Money,'  available  at http://energycommerce.house.gov/108/ News/03092006_l810.htm; see also Silicosis Clam­Up, WALL ST. J., Mar. 13, 2006, at A18. 480. See In re Silica Prod. Liab. Litig., 398 F. Supp. 2d at 620 (analyzing why the mortality rate in silicosis patients has steadily declined, yet the number of lawsuits is significantly rising). 481.  Press  Release,  House  Committee  on  Energy  and  Commerce,  Committee  Broadens  Silicosis Investigation,  available  at  http://energycommerce.house.gov/108/News/  02172006_1784print.htm;  see also  Letter  from  the  House  Committee  on  Energy  and  Commerce  to  State  Health  Officials  (Feb.  17, 2006),  available  at  http://  energycommerce.house.gov/108/Letters/02172006_1786.htm.  The  letter expressed concern about the medical procedures employed by these doctors: Medical monitoring or surveillance — including mobile   facilities — can play an important part in protecting and   promoting public health. The practices described in the opinion of   Judge Jack, however, raise concerns that the public health purposes   of these screenings are lost in a push only to identify prospective   plaintiffs for a law firm. We are particularly concerned with the   apparent lack of medical supervision and follow‐through associated   with the mass diagnostic screenings described in In Re: Silica. As   such, we must fully understand the facts and legal frameworks   involved in such practices. Id.

482. See, e.g., McGARITY & SHAPIRO, supra note 50, at 185 ("If OSHA is to fulfill its statutory mandate to protect workers, a way must be found to increase its regulatory output."). 483. See supra text accompanying notes 43­48 (discussing the financial incentives to providing a healthy and safe environment to employees). 484.  See,  e.g.,  ROSEN,  supra  note  71,  at  442­23  (noting  that,  despite  "[t]he  great  technical accomplishments  of  the  engineers"  in  improving  occupational  health  in  mines,  which  led  to  "the disappearance of  the more extreme forms of pulmonary disease towards the end of  the century,"  these accomplishments were nonetheless problematic because "[t]he motivation underlying the development of mining  engineering  was  fundamentally  economic  and  therefore  only  indirectly  concerned  with  creating more healthful working conditions for the miners"). 485.  See  supra  note  287  (discussing  in  detail  how  TLVs  were  incorporated  into  OSHA  consensus standards and how some were based on inadequate documentation). 486. See supra note 350 and accompanying text.

5/11/2017 EBSCOhost

http://web.b.ebscohost.com.libraryresources.columbiasouthern.edu/ehost/delivery?sid=abc12377­16e5­43d5­adef­552390caa9f8%40sessionmgr102&vid=8&… 77/77

487.  See  John  Blundell  &  Colin  Robinson,  REGULATION WITHOUT  THE  STATE …  THE  DEBATE CONTINUES 18­29 (2000) (discussing the standards and certification programs set by non­governmental bodies).  The  authors  note  that  Underwriters  Laboratory,  for  example,  faces  competition  from  12  other certification organizations and thus has strong incentives to maintain the quality and reliability of its testing methods and standards. 488.  Probably  the  most  well­known  private  standards  are  set  by  the  International  Organization  for Standardization  (ISO),  which  describes  itself  as  "a  global  network  that  identifies  what  International Standards  are  required  by  business,  government  and  society,  develops  them  in  partnership  with  the sectors  that will  put  them  to  use,  adopts  them by  transparent  procedures  based on  national  input  and delivers them to be implemented worldwide." See ISO, ISO IN BRIEF: INTERNATIONAL STANDARDS FOR  A  SUSTAINABLE  WORLD  (2005),  available  at  http://www.iso.org/iso/en/prods­ services/otherpubs/pdf/  isoinbricf_2005­en.pdf.  ISO  9000  sets  standards  for  product  quality,  and  ISO 14000  sets  standards  for  protecting  environmental  quality.  Together,  these  two  generic  standards  are implemented by 760,900 organizations in 154 countries. See ISO, ISO 9000 and ISO 14000 — In Brief, http://www.iso.org/en/iso9000­14000/understand/inbrief.html. 489. See supra note 337. 490. See supra text accompanying notes 364­69. ~~~~~~~~ By Andrew P. Morriss, Galen J. Roush Professor of Business Law & Regulation, Case School of Law, Cleveland, Ohio & Senior Fellow, Property & Environment Research Center, Bozeman, Montana. A.B. 1981, Princeton University; J.D., M.Pub.Aff. 1984, The University of Texas at Austin; Ph.D. (Economics) 1994,  Massachusetts  Institute  of  Technology.  and  Susan  E.  Dudley,  Director,  Regulatory  Studies Program, Mercatus Center at George Mason University and Adjunct Professor, George Mason University School  of  Law.  B.S.  1977,  University  of  Massachusetts;  S.M.M.  1981,  Sloan  School  of  Management, Massachusetts Institute of Technology.

Copyright of Administrative Law Review is the property of American Bar Association and its content may not be copied or emailed  to multiple sites or posted  to a  listserv without  the copyright holder's express written permission. However, users may print, download, or email articles for individual use.