What steps to be taken?

Kennedy School of Government  Case Program 

C15‐06‐1844.0 

This case was written by Esther Scott for Arnold Howitt, Executive Director of the Taubman Center for State and  Local Government, for use at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Funding for the case  was provided by the National Preparedness Leadership Initiative. (0606) 

Copyright © 2006 by the President and Fellows of Harvard College. No part of this publication may be  reproduced, revised, translated, stored in a retrieval system, used in a spreadsheet, or transmitted in any  form or by any means (electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise) without the written  permission of the Case Program. For orders and copyright permission information, please visit our website  at  www.ksgcase.harvard.edu  or  send  a  written  request  to  Case  Program,  John  F.  Kennedy  School  of  Government, Harvard University, 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138 

Hurricane Katrina (B):  Responding to an �Ultra‐Catastrophe� in New Orleans 

In the early morning hours of August 29, 2005, Hurricane Katrina�a storm whose size  and ferocity made it an instant legend�slammed into the southeastern shore of the US, cutting a  wide swath of destruction through the Gulf Coast towns of Mississippi and Louisiana. Despite the  enormous damage it inflicted, however, it initially appeared that the storm had not delivered a  knockout punch to New Orleans, the fabled city of nearly half a million whose vulnerability to a  major hurricane had long worried officials responsible for emergency preparedness and response.  Wedged  between  the  Mississippi  River  and  Lake  Pontchartrain,  low‐lying  New  Orleans  was  shielded  from floods by an elaborate system of  levees, floodwalls, and pumping stations. Most  experts believed that the storm surge from a hurricane of Katrina�s strength would overwhelm  these protections and send the swollen waters of the lake gushing into the �bowl� that the city was  said to resemble. But while Katrina did inflict severe flooding in the eastern section of the city, it  seemed to have spared the rest the nightmare scenario that many had predicted.  

As  the  hurricane  blew  itself  out  and  weakened  into  a  tropical  storm,  however,  it  soon  became apparent to the tens of thousands who had not evacuated New Orleans that something  was going very wrong: by late Monday, almost every part of the city had begun to flood, and the  waters were rising with frightening rapidity. It would turn out that the storm surge had opened  three major breaches in the floodwalls, allowing water from Lake Pontchartrain to pour unchecked  into the city�s streets. By the next day, roughly 80 percent of New Orleans would be flooded.  

The rising floodwaters sent people who had stayed in their homes during the storm racing  to their attics and rooftops, where they waited anxiously for rescue, or wading out into the flooded  streets  in  search  of  shelter.  Thousands  flocked  to  the  Superdome,  a  state‐owned  sports  facility,  where as many as 15,000 people had already sought refuge from the storm. Others gathered on dry  sections of the highway or at a hastily opened convention center on high ground. With the power 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

out and temperatures soaring into the 90s, the need for food, water, shelter, and medical care was  acute. Bodies were seen floating  in the fetid water, and  looters were reported moving  in packs  through the flooded city.  

As federal, state, and local emergency officials converged on New Orleans, they faced the  task  of  responding  to  what  some  would  later  label  the  �most  destructive  natural  disaster  in  American history.�1 Still, many of the challenges confronting officials had been foreseen and even  tackled  in disaster planning exercises; some had been addressed  in emergency response plans.2  But as the days dragged on, it would become increasingly apparent that almost every aspect of the  response was falling far short of what was needed: evacuees languished in squalid shelters or on  highway overpasses waiting for buses that did not come, looting and more serious crimes were  reported to be rampant, food and water supplies ran low, medicine and medical care were scarce.  As  public  outrage  grew,  fed  by  TV  footage  of  distraught  storm  victims,  emergency  response  officials  and  political  leaders�all  the  way  up  to  President  George  W.  Bush�found  themselves  scrambling  to  cope  with  what  Secretary  of  Homeland Security Michael Chertoff would call the  �ultra‐catastrophe� that Katrina had visited on New Orleans.3  

Day One: Monday, August 29 

The Bowl Begins to Fill. Within a few hours after Katrina made landfall, at around 6:00  a.m.  on  Monday,  the  Lower  Ninth  Ward,  in  the  eastern  part  of  the  city,  and  neighboring  St.  Bernard  Parish  began  flooding�the  result,  it  was  later  determined,  of  a  major  breach  in  the  Industrial Canal. (See Exhibits 1 and 2.) Later that day, there were reports in The Times‐Picayune,  Louisiana�s  major  newspaper,  of  �awful  flooding  [in  the  area]�  where  for  stretches  of  square  miles only rooftops poked out from beneath the waters. ��4 The rest of the city appeared to be  relatively dry, at least through the morning hours, but at around 11:00 a.m. there was an ominous  report  of  a  breach  in  the  17th  Street  Canal�eventually  estimated  to  be  450‐500  feet  wide.  The  breach, wrote The Times‐Picayune the following day, �was instantly devastating to residents who  had survived the fiercest of Katrina�s winds and storm surge intact, only to be taken by surprise by  the  sudden  deluge.�  Starting  at  mid‐day,  residents  of  Lakeview  neighborhood,  close  to  Lake  Pontchartrain, �watched in horror as the water began to rise.� Even after the storm passed and  skies  cleared,  the  paper  went  on,  the  water  �continued  to  rise  one  brick  every  20  minutes,  �  continuing its ascent well into the night.� A third major breach, at the London Street Canal, sent  more water flowing into the city.  

                                                            1 “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned,” report to President George W. Bush (hereafter

referred to as White House report), February 23, 2006, foreword, p. 1. 2 For a detailed account of hurricane planning for New Orleans, see Part A of this case, “Preparing for the ‘Big One’

in New Orleans.” 3 “Chertoff: Katrina scenario did not exist,” CNN.com, September 4, 2005. 4 The Times-Picayune, Web Edition, August 29, 2005.

2 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

The surging floodwaters trapped those who had not fled New Orleans in advance of the  hurricane.  While  over  one  million  people  had  evacuated  the  metropolitan  area,  an  estimated  70,000 had either stayed by choice or, lacking the means of transportation, by default. Of these,  somewhere between 12,000 and 15,000 had taken shelter  in the Superdome, which the city had  designated as a �refuge of last resort� during the storm. There, they had a harrowing time of it, as  first the power went out�knocking out the air conditioning and leaving the vast facility dimly lit  by emergency lights�and then a section of the roof tore off in the winds, exposing the frightened  occupants to the rain; the plumbing failed as well on all but the first floor. Conditions were even  more serious for the many thousands who had decided to ride out the storm in their homes. By  early afternoon on Monday, The Times‐Picayune was reporting that people were �waiting on roofs  and clinging to trees. ��  

The  situation  was  made  more  desperate  by  the  almost  complete  collapse  of  the  communications system of the city. Phone lines and cellular towers had been toppled by wind and  floodwaters,  as  had  the  towers  that  supported  the  radio  system  used  by  police,  fire,  and  other  emergency officials; many 911 emergency call centers went down as well. As a result, victims were  unable  to  call  for  help;  emergency  responders  on  the  street  could  not  communicate  with  dispatchers,  and  emergency  operations  centers  could  not  communicate  with  either.5  �Police,  firefighters  and  private  citizens,�  wrote  The  Times‐Picayune,  �hampered  by  a  lack  of  even  rudimentary  communications  capabilities,  continued  a  desperate  and  impromptu  boat‐borne  rescue operation across Lakeview well after dark.� The water, meanwhile, �was still rising in the  city, and nobody was willing to predict when it would stop.�6  

Getting Out the Word.  Despite  what  the  Senate  Committee  on  Homeland  Security  and  Governmental  Affairs�which  conducted  an  inquiry  into  the  response  to  Katrina�termed  a  �communications  void,�  information  about  the  increasingly  dire  situation  in  New  Orleans  did  manage to filter up to the state emergency operations center (EOC) in Baton Rouge, where state  and  federal  officials  had  gathered,  including  Michael  Brown,  head  of  the  Federal  Emergency  Management  Agency  (FEMA),  which  would  spearhead  the  federal  government�s  response  to  Katrina. Reports made their way as well to the Homeland Security Operations Center (HSOC)� situated at Department of Homeland Security (DHS) headquarters in Washington�which billed  itself as �the nation�s nerve center for information sharing and domestic incident management.�7  The data coming in was sporadic and sometimes contradictory�especially early on, when reports  of  breaches  were  difficult  to  confirm8�but  it  did  indicate  major  flooding  in  the  city  and  the 

                                                            5 “Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared,” report of the Senate Committee on Homeland Security and

Governmental Affairs (hereafter referred to as Senate Committee report), May 2006, chapter 18, p. 5. 6 The Times-Picayune, Web Edition, August 30, 2005. 7 From DHS’s website, as quoted in the Senate Committee report, chapter 19, p. 1. 8 For example, during a noontime video teleconference on Monday, Louisiana Governor Kathleen Blanco told

federal and state officials that a report of a levee breach was “unconfirmed. I think we have not breached the levee … at this point in time.”

3 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

likelihood of levee breaches. Still, a 6:00 p.m. �situation report� issued by the HSOC stated that  �[p]reliminary reports indicate the levees in New Orleans have not been breached,� although, it  added,  �an  assessment  is  still  pending.�  That  was,  it  would  turn  out,  the  last  report  on  New  Orleans that DHS Secretary Michael Chertoff read that day.  

At  about  the same time that the HSOC was  issuing  its situation report, however, more  definitive  information was being gathered on conditions  in New Orleans. Marty Bahamonde, a  FEMA public affairs official�who was then the sole representative of the agency on the ground in  New Orleans�had heard about the 17th Street Canal levee breach on Monday morning, while he  was at the city�s emergency operations center in city hall. That evening, at around 5:00 p.m., he  took  two  flights  over  the  city  in  Coast  Guard  helicopters.  Later,  he  recounted  what  he  had  witnessed. �[A]s far as the eye could see in either direction was completely covered with water,�  he said. �There was no dry land. � And as we got back to the city, it became obvious � that there  [were] literally hundreds of people on rooftops, standing in balconies in apartments, and that there  was a desperate need for a rescue mission because it was now getting dark.�9

Bahamonde�s observations, more dryly stated, were bundled into an HSOC �spot report�  completed  at  10:30  that  night.  The  spot  report  noted,  among  other  things,  that  there  was  a  �quarter‐mile breach� in the 17th Street Canal, that an �estimated 2/3 to 75% of the city is under  water,� and that �a few bodies were seen floating in the water. �� Although the spot report was  �widely distributed by e‐mail,� according to the Senate Committee report, few DHS officials later  recalled seeing it; Chertoff, who did not use e‐mail, was not apprised of the contents of the report  that night.10  

At the White House. The spot report did not arrive by e‐mail at the White House Situation  Room until 12:02 a.m., where only a �watch officer� was then on duty. Late August was a quiet  time at the White House. President Bush was on vacation at his ranch in Crawford, Texas; Vice  President Richard Cheney, White House Chief of Staff Andrew Card, and White House Homeland  Security Advisor Frances Fragos Townsend were all on vacation as well. That left Ken Rapuano,  Townsend�s deputy, as the most senior official on hand with homeland security responsibilities,  and he had left the Situation Room at 10:00 p.m. 11  

While  it  was  not  clear  who  at  the  White  House  finally  read  the  spot  report,  or  when,  Bahamonde�s eyewitness account, according to Rapuano, was not viewed as conclusive evidence  of a levee breach, in part because it had not been confirmed by an earlier report from the Army  Corps  of  Engineers.  It  would  not  be  until  6:30  on  Tuesday  morning  that  White  House  officials 

                                                            9 As quoted in Senate Committee report, chapter 4, pp.6-7.

10 Senate Committee report, chapter 19, p. 7. 11 “Additional Views Presented by the Select Committee on Behalf of Rep. Charlie Melancon and Rep. William J.

Jefferson,” February 15, 2006, pp. 27-28.

4 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

considered  they  had  confirmation  of  breaches  in  the  levee  system,  after  receiving  an  �updated  situation report� from HSOC. 12  

Other  Channels.  Bahamonde�s  account  did,  however,  make  its  way  to  White  House  officials through other channels. After completing his flights over New Orleans, Bahamonde had  called FEMA director Michael Brown in Baton Rouge to relay his observations. Brown�s response,  as Bahamonde later recalled, had been to thank him and say that he would �call the White House.�  Later, in testimony before the Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs,  Brown did not �recall specifically� whom he spoke to, but assumed that it was Deputy Chief of  Staff Joe Hagin, who was with the president in Crawford. Hagin, Brown told committee members,  �understands  emergency  management.�  He  did  not  remember  if  he  also  called  his  immediate  superior,  DHS  Secretary  Chertoff,  that  evening,  but  added  pointedly,  �I  need[ed]  to  get  things  done,  and  the  way  I  get  things  done  is  I  request  it  from  the  White  House  and  they  happen.�  Calling Chertoff, he said, �would have wasted my time. ��  

Brown  had  been  at  odds  with  Chertoff,  and  with  his  predecessor,  Tom  Ridge,  over  FEMA�s role in the new super‐agency, the Department of Homeland Security, which was created  in the aftermath of the September 11 terrorist attacks. As FEMA was stripped of its responsibilities  for emergency preparedness and, according to Brown, of a large slice of its operating budget, he  grew  increasingly  bitter  about  DHS,  which  he  characterized  as  bureaucratic  and  obstructionist.  Brown had reportedly been at the point of resigning when Hurricane Katrina intervened and, as  the  disaster  unfolded,  he  made  no  secret  of  his  disdain  for  the  department,  its  leader,  and  the  National Response Plan that DHS had recently authored�or of his wish to circumvent all three.  That had been, Brown testified, his modus operandi in managing earlier disasters. In 2004, he said,  when a series of hurricanes struck Florida, �I specifically [told] both [Andrew] Card and Joe Hagin  � that the best thing they could do for me was to keep DHS out of my hair.� The department  merely added �additional layers,� he told members of the House Select Committee�which was  also investigating the response to Katrina�and hampered FEMA officials� ability to act decisively.  

Still, Brown insisted, Chertoff and others in DHS were kept fully apprised of the situation  in New Orleans. The department was represented in the daily video teleconferences that FEMA  hosted,  which  gave  federal  and  state  officials  the  opportunity  to  update  each  other  on  developments;  Chertoff  himself  or  his  deputy,  Michael  Jackson,  had  sat  in  on  some  of  those  sessions. Moreover, Brown added, the Homeland Security Operations Center received �the same  situational  reports  that  I  received.  ��  But  Brown  made  clear  to  whom  he  felt  answerable.  �In  terms  of  my  responsibility,�  he  said,  �much  like  I  had  operated  successfully  in  Florida,  my  obligation was to the White House and to make certain that the president understood what was  going on and what the situation was, and I did that.�  

                                                            12 “A Failure of Initiative,” final report of the House Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparations for

and Response to Hurricane Katrina (hereafter referred to as House Select Committee report), February 15, 2006, p. 142, p. 141.

5 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Nevertheless, as a number of observers would note, both the White House and Secretary  Chertoff  seemed  slow  to  �grasp  the  gravity  of  the  situation�  unfolding  in  New  Orleans,  in  the  words  of  the  Senate  Committee  report�possibly  lulled  by  the  HSOC  report  issued  at  6:00  on  Monday night stating that the levees had not been breached. Bush would later speak of a �sense of  relaxation�  on  Monday,  after  learning  that  Katrina  had  not  hit  New  Orleans  directly,  and  of  having �dodged a bullet.� That day and the following day, he kept to his schedule, traveling to  Arizona to celebrate Senator John McCain�s birthday, giving a speech on the government�s new  Medicare prescription drug benefit, and making an appearance at a naval base in San Diego. On  Tuesday, when FEMA convened its video teleconference session, no one from the White House  was on hand.13  

Meanwhile, Chertoff was also on the road, traveling to Atlanta to attend a conference on  avian flu. Chertoff, a former prosecutor and federal judge who was appointed DHS secretary in  February 2005, acknowledged in testimony before the House Select Committee that he was not, in  the committee�s words, �a hurricane expert,� nor much experienced  in dealing with disasters.14  Katrina would provide him with a memorable baptism.  

Options. In responding to disasters, the federal government had for decades relied on the  �pull� system as stipulated in the Stafford Act. Under the provisions of this law, governors had to  ask the president to declare a state of emergency, in order to open the way for federal assistance.  This had already been done in the case of Katrina: at the request of Louisiana Governor Kathleen  Babineaux Blanco, Bush had declared a state of emergency on Saturday night, August 27, more  than a day before the hurricane struck; on Monday, after Katrina made landfall, the president had  declared  both  Louisiana  and  Mississippi  �major  disaster�  areas,  which  broadened  the  scope  of  federal aid available to them.  

Under  the  National  Response  Plan  (NRP),  however,  Chertoff  could  take  matters  a  step  further, by declaring Katrina an �incident of national significance.� This latter was defined as �an  actual  or  potential  high‐impact  event  that  requires  a  coordinated  and  effective  response�  at  all  levels of government. Once declared, an incident of national significance would trigger a number  of response mechanisms as detailed in the NRP, with DHS taking the lead role in coordinating  them.  These  included  the  establishment  of  an  Interagency  Incident  Management  Group�a  strategic  body  made  up  of  representatives  of  relevant  federal  agencies  and  housed  at  DHS  headquarters in Washington�and the �joint field office� (JFO), which was set up near the incident  itself and provided a �central location for coordination of� state, local, and federal organizations  �with  primary  responsibility  for  threat  response  and  incident  support.�  What�s  more,  Chertoff  could invoke the NRP�s �Catastrophic Incident Annex,� which applied to disasters that resulted in  �extraordinary levels of mass casualties, damage or disruption severely affecting the population, 

                                                            13 Senate Committee report, chapter 15, pp. 4-6; chapter 19, p. 2. 14 House Select Committee report, p. 132.

6 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

infrastructure, environment, economy, national morale, and/or government functions.� The annex  assumed  that  state  and  local  governments  were  overwhelmed  by  the  catastrophe  and  that  the  federal  government  would  therefore  resort  to  a  �push�  system  of  response�i.e.,  provide  aid  without waiting to be asked for it.  

The  NRP  was  officially  adopted  by  DHS  in  December  2004.  To  date,  an  incident  of  national  significance  had  never  been  formally  declared,  nor  the  Catastrophic  Incident  Annex  invoked.  In  fact,  the  NRP  was  not  entirely  clear  as  to  when  and  how  an  incident  of  national  significance  was  to  be  designated,  but  in  the  case  of  Katrina,  Chertoff  initially  made  no  declarations of any kind.15  

Day Two: Tuesday, August 30�Things Fall Apart 

By Tuesday, New Orleans was, in the words of The New York Times, �a shocking sight of  utter demolition,� with �vast stretches� of the city engulfed by water, sometimes up to the roofs of  three‐story houses.16 Mayor Ray Nagin estimated that 80 percent of the city was flooded; the only  remaining dry land, according to The Times‐Picayune, was �a narrow band from the French Quarter  and parts of uptown, the same small strip that was settled by� the city�s founder in 1718. The water  continued to rise into Tuesday night, at the rate of three inches an hour. �Truth to tell,� said the  city�s director of homeland security, �we�re not too far from filling in the bowl.�17  

The widespread flooding and accompanying loss of communications were devastating to  the city�s governing and law enforcement capacity. When its headquarters were swamped with  water on Monday morning, the police department had lost its crime lab, its armory, its jail, and  hundreds  of  patrol  cars,  which  were  either  flooded  in  low  garages  or  stranded  on  highway  overpasses, where they had been taken for safekeeping from flooding. Six of eight district stations  were flooded as well. Later that day, both police and fire officials lost their radio communications  systems  when  the  backup  generators  for  their  radio  towers  were  engulfed  in  floodwaters;  the  police  system  would  be  inoperative  for  three  days.18  Many  first  responders  in  the  city  were  reduced to communicating over a few �mutual aid channels,� which led to heavy congestion and  frequent delays.19 �People could not communicate,� said one Louisiana state senator. �It got to the  point that people were literally writing messages on paper, putting them in bottles and dropping 

                                                            15 The White House report noted that the NRP indicated in one section that the DHS secretary was responsible for

declaring an incident of national significance, and in another that all presidentially declared emergencies and disasters under the Stafford Act were automatically considered incidents of national significance.

16 Joseph Treaster and N.R. Kleinfield, “New Orleans is inundated as 2 levees fail,” The New York Times, August 31, 2005, p. A1.

17 Dan Shea, “Under water; levee breach swamps city from lake to river,” The Times-Picayune, August 31, 2005, p. 1.

18 House Select Committee report, p. 164. 19 Senate Committee report, chapter 18, p. 5.

7 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

them from helicopters to other people on the ground.�20 Eventually, some police officers set up a  makeshift  headquarters  of  sorts  in  the  driveway  of  Harrah�s  Casino,  but  without  cars  or  an  effective means of communication, there was little that they could do.21  

Meanwhile, the city�s leaders found themselves marooned in a hotel with almost no way  to talk to the outside world. Mayor Nagin and a group of officials�including Police Chief Edwin  P.  Compass  III�had  decamped  to  the  Hyatt  Regency,  leaving  others  behind  to  run  the  city�s  emergency operations center on the ninth floor of city hall. Nagin, according to one account, had  concluded that the Hyatt�which was �better served with power and food than the city command  post��would be �the best place to hunker down and establish communications for the storm.�22  But when first the phone lines and then the police radio system went down, the mayor and his  staff found themselves gradually enveloped in �information darkness.� So, too, did those who had  remained  at  the  emergency  operations  center  in  city  hall.  When  the  electricity  went  out  there,  emergency officials were able to get power from an emergency diesel generator; but eventually  that ran out of fuel, and in the flooded city, it was impossible to find more. The city had some  satellite phones to provide back‐up communications, but their batteries went dead and, without  any power to recharge them, they became useless. This left city officials relying on �human chains  of communications,� one told The Wall Street Journal. �It was like: �Go and tell so‐and‐so if you see  them.��  

Eventually, some of the city�s technical experts would resort to what many citizens had  already  begun  doing:  looting.  Under  escort  of  Police  Chief  Compass�who  fended  off  other  would‐be looters�they went by Humvee to an Office Depot, which had already been raided, and  loaded up the equipment they needed to jury‐rig a phone system of sorts, using a laptop and an  Internet phone account. It would not be until Wednesday that the group at the Hyatt was finally  able to make �its first outside call in two days.�23  

In  the  meantime,  the  lack  of  communications  and  the  absence  of  an  organized  law  enforcement presence on the streets  led to a growing sense of anarchy in the city. Looting was  reported to be widespread, as many stranded residents broke into stores in search of food, water,  diapers, and other necessities. But some looters were more opportunistic, helping themselves to  televisions, computers, and jewelry, as police stood by helplessly or, in some instances, joined in  the looting themselves.24 Col. Terry Ebbert, the city�s director of homeland security, warned that  �gangs of armed men [were] moving around the city,� but the police, �cut off from their superiors  by a failure of the communications system,� seemed unable to intervene. �Put this in your paper,� 

                                                            20 White House report, chapter 4, p. 4. 21 Dan Baum, “Deluged,” The New Yorker, January 9, 2006, pp. 54-55. 22 Christopher Rhoads, “Cut off: At center of crisis, city officials faced struggle to keep in touch,” The Wall Street

Journal, September 9, 2005, p. A1. 23 Ibid. The scheme depended on emergency power, which was available at the Hyatt. 24 The Times-Picayune, Web Edition, August 30, 2006.

8 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

an officer told one reporter. �They told us nothing. We were unprepared. We are completely on  our own.�25  

Search and Rescue. What police actions were able to be organized in chaotic New Orleans  were directed to search and rescue efforts, which both Mayor Nagin and Governor Blanco made  their number one post‐storm priority. At the local level, police and firefighters �waded through  water and climbed to roofs� to rescue trapped residents, The Times‐Picayune reported, aided by �an  armada of Louisiana sportsmen in flat‐bottom boats, who responded to an appeal for help.�26 But  the  city  had  few  resources  to  bring  to  the  search  and  rescue  effort.  According  to  the  Senate  Committee report, the police department owned only five boats, and the fire department none. To  supplement  their  tiny  fleet,  police  and  fire  officials  �had  to  commandeer  and  hotwire  boats  to  improvise rescue missions.�27  

Louisiana  pitched  in  with  over  200  boats  manned  by  the  Department  of  Wildlife  and  Fisheries (DWF), which was the state�s designated first responder for search and rescue operations.  DWF officials, who had regularly trained for this mission, kept at it day and night in the first days  following the hurricane. �It was just constant work,� said one. �We�d load a boat with people, run  to  the  nearest  high  ground  or  road,  unload  them,  and  go  back  out.�  Hampered,  like  other  responders,  by  a  non‐functioning  communications  system,  DWF  agents  working  at  night  were  guided by �the cries for help� in the darkened city, illuminated only by the eerie glow from fires  that  firefighters�lacking  sufficient  water  power�were  helpless  to  extinguish.28  �It  wasn�t  any  problem to find people,� one DWF official later recalled. �There were people everywhere, every  house�people  on  the  porches,  people  on  the  roofs,  people  shouting  from  windows.  And  you  would just go to it and load up the people that you could take, and tell [the others], �We�ll be back  for the rest of you.��29 In all, with the assistance of volunteers�many of them game wardens from  about 20 states and Canada�DWF estimated that it rescued over 20,000 people.  

The  Coast  Guard,  too,  launched  a  massive  search  and  rescue  effort.  Like  the  DWF,  the  Coast Guard had pre‐positioned �personnel and assets� close enough to the affected area to be  able to launch a quick response. Within 12 hours of landfall, the House Select Committee report  noted, the Coast Guard had assigned 29 helicopters, eight fixed‐wing aircraft, and 29 cutters to the 

                                                            25 Shea, August 31, 2005. 26 Ibid. 27 Senate Committee report, chapter 21, p. 2. 28 The Times-Picayune, Web Edition, September 7, 2005. 29 As quoted in the Senate Committee report, chapter 21, p. 1.

9 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

New Orleans area to �support rescue operations.�30 By the time these operations were completed,  the Coast Guard would have rescued over 33,000 people.31  

As the lead agency for Emergency Support Function 9�urban search and rescue�under  the National Response Plan, FEMA had contracted with 28 teams of state and  local responders  trained in urban search and rescue techniques, which it could deploy anywhere in the country.  But, as one FEMA official later pointed out, these teams were not trained for water rescue and,  when the three that had been pre‐positioned  in Shreveport, Louisiana,  in advance of the storm  arrived in New Orleans, they came without boats.32

Altogether,  over  60,000  people  were  rescued  from  the  floodwaters  that  engulfed  New  Orleans. When he testified before the House Select Committee in December 2005, Col. Jeff Smith,  deputy  director  of  the  Louisiana  Office  of  Homeland  Security  and  Emergency  Preparedness  (LOHSEP), pointed with considerable pride to that figure. �How quickly,� he asked, �should you  be able to pluck over 62,000 people out of the water, off rooftops, and out of attics and move them  to safety? Louisiana did it in five days. This averages 12,000 rescued per day. This is nothing short  of outstanding.�  

The Shelter Crisis. Unfortunately for the tens of thousands of people heroically rescued by  the DWF or the Coast Guard or other group, however, there proved to be no good place for them  to go. They were unceremoniously dropped off at a number of �collection points��many of them  highway overpasses�where they waited in vain to be picked up and taken to shelter.33 At one of  these�an  overpass  at  Interstate  10  sometimes  referred  to  as  the  �cloverleaf��a  large  crowd  gathered, some left there by rescue crews, some arriving on their own power, many bringing only  the clothes they were wearing. �Soon there was a small army of evacuees,� The New York Times  wrote, �refugees with no place to go who were deposited on the island of dry land at the edge of I‐ 10. � During the long, hot afternoon and into the humid night, the crowd swelled to 2,000 hungry,  flood‐weary people � who had been plucked from their roofs and attics.�34 Eventually, the crowd  would swell to over 5,000.  

                                                            30 House Select Committee report, p. 69. 31 Michael Chertoff, statement before House Select Committee on Katrina, October 19, 2005. At the peak of its

operations, according to Chertoff, the Coast Guard had 65 aircraft, 30 cutters, 100 boats, and nearly 5,000 personnel involved in “supporting the Katrina response. …”

32 Senate Committee report, chapter 21, pp. 1-5. Later in the rescue effort, FEMA was able to assemble eight teams with training in water rescue to help out in the city. In all, the FEMA teams were responsible for the rescue of over 6,000 people.

33 According to the Senate Committee report, during the 2005 “Hurricane Pam” planning exercise—sponsored by FEMA and focused on developing a response to a major hurricane in the New Orleans area—emergency officials devised a plan to deliver people who had been rescued to various highway collection points, or “lily pads.” From there, the plan called for them to be transported to shelters.

34 Peter Applebome, Christopher Drew, Jere Longman and Andrew Revkin, “A delicate balance is undone in a flash, and a battered city waits,” The New York Times, September 4, 2005, section 1, p. 1.

10 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Others were taken to the Superdome which, as a refuge of last resort, had been expected to  be emptied out once the storm had blown over. Instead, the population in the facility began to  grow after the hurricane departed, as those already in residence were joined by people who had  been  rescued  or  who  had  made  their  way  there  on  their  own.  �All  day,�  The Times‐Picayune  reported, �a weary army of storm victims trudged through waist‐deep muddy water toward the  Superdome,� where, before long, the population ballooned to well over 20,000.35 By Tuesday night,  the  Superdome  was  a  house of horrors: the plumbing had failed completely, and the stench of  human  waste  permeated  the  darkened,  sweltering  building.  Because  not  enough  supplies  had  been stockpiled in advance, food and water ran low. Marty Bahamonde who, along with a four‐ member emergency response team from FEMA, stayed at the Superdome for three days, recalled  the ordeal in his Senate testimony. �Each day,� he said, �it was a battle to find enough food and  water and get it to the Superdome. It was a struggle meal‐to‐meal. �� With help from FEMA staff,  the National Guard, and the Coast Guard, he added, just enough food was found to provide two  meals a day. Looking back, Bahamonde remarked, �I am most haunted by what the Superdome  became.  It  was  a  shelter  of  last  resort  that  cascaded  into  a  cesspool  of  human  waste  and  filth.  Imagine no toilet facilities for 25,000 people. � Hallways and corridors were used as toilets, trash  was everywhere, and amongst it all, children, thousands of them. It was sad, it was inhumane, and  it was so wrong.�  

As yet, however, there appeared to be no quick way�and no existing plan�to evacuate  the thousands of people at the Superdome or at the highway overpasses or at yet another venue on  high  ground�the  Ernest  N.  Morial  Convention  Center,  which  Nagin  had  ordered  opened  sometime  on  Tuesday  to  accommodate  the  rapidly  growing  number  of  people  seeking  shelter.  Unlike the Superdome, however, there were no police or National Guard on hand, and no food or  water.36  Despite  the  complete  lack  of  basic  amenities,  an  estimated  20,000  people�including  tourists  apparently  steered  there  by  their  hotels�would  eventually  gather  at  the  convention  center. �All these poor people who had just been through hell and barely escaped with their lives,�  one  DWF  official  lamented,  �were  now  sitting  on  the  interstate  or  at  the  Superdome  or  at  the  convention center in 95 degree heat, no water, no food, no medicine. It was awful. It was the worst  kind of human suffering you could imagine.�37  

Meanwhile, efforts to plug one of the worst levee breaches�in the 17th Street Canal�had  thus  far  failed.  The  Army  Corps  of  Engineers  had  tried  dropping  sandbags  into  the  canal  and  lowering large concrete barriers, but had been unable to close the yawning gap in the floodwall. 

                                                            35 Shea, August 31, 2005. 36 House Select Committee report, p. 118. In a prepared statement quoted in the report, Nagin said that the growing

demand for shelter “required us to open the Convention Center as another refuge.” Elsewhere in its report, however, the House Select Committee maintained that evacuees themselves went to the convention center seeking dry ground and broke into the locked facility.

37 The Times-Picayune, Web Edition, September 7, 2005.

11 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

As a result, said one Army Corps engineer on Tuesday night, water would �continue to flow down  into the center of town.�38  

A Second Evacuation. In his testimony before the House Select Committee in December  2005, Col. Jeff Smith of LOHSEP noted that the state had �made a conscious choice that life‐saving  was, by far, the most critical activity during the first days. Saving lives [was] more important than  the  evacuation  of  those  who,  while  miserable,  had  food,  water,  medical  care  and  shelter.�39  Similarly, when Nagin, at the suggestion of Marty Bahamonde, submitted a list of �critical needs�  to FEMA on Tuesday, he included, according to the Senate Committee report, �search and rescue  assets,  resources  for  the  Superdome,  law  and  order  on  the  street,  and  communications  capabilities,� but not �evacuation resources.�40  

By  Tuesday  evening,  however,  it  became  clear  that  evacuation  resources  were  urgently  needed. After touring the Superdome that afternoon, Blanco appeared disturbed by what she had  witnessed. �It�s a very, very desperate situation,� she told reporters. �It�s imperative that we get  [the people in the Superdome] out.�41 But neither the city�s nor the state�s hurricane emergency  plans  included  strategies  for  getting  residents  out  of  the  city  after  a  storm  had  struck.  �The  prestorm evacuation,� The New York Times later observed, �as chaotic as it seemed to anyone stuck  on the road, was still part of a plan. Now, a whole new ad hoc stage began.�42  

This new stage started with a search for buses to transport many thousands of people out  of the city. Sometime on Tuesday, Nagin�apparently convinced as well of the need for evacuation  resources�called the governor�s chief of staff to say that his �No. 1 priority� for help from the  state  was  buses.  New  Orleans  itself  did  not  appear  to  have  any  buses  of  its  own  available  to  evacuate  residents  from  its  flooded  streets  and  fetid  shelters.  The  city�s  school  buses  had  been  parked in an area that flooded during the storm, rendering them useless. The same was believed to  be true for Regional Transit Authority (RTA) buses, which the city tried to obtain for evacuation  purposes; it would later emerge that 200 of them had been safely parked on high ground, but RTA  officials did not convey this information to the city.43  

The state began its own effort on Tuesday to line up buses from other school districts and  churches to help with its evacuation effort, but that ran into a roadblock the following day when 

                                                            38 Robert Travis Scott, “Late Blanco statement,” The Times-Picayune, Web Edition, August 30, 2005. 39 Chertoff, according to a DHS spokesman, took a similar view. While the situation in the Superdome was

“nightmarish,” he said, “it was not a life-and-death situation, and we had to focus our priorities where we could.” [Eric Lichtblau, “Chertoff draws fire on briefing,” The New York Times, September 8, 2005, p. A24.]

40 Senate Committee report, chapter 22, p. 4. In an interview with The New York Times on September 15, 2005, however, Brown said that Nagin had given him “a detailed list of priorities, starting with help to evacuate the Superdome.”

41 Scott, August 30, 2005. 42 Applebome et al., September 4, 2005. 43 Senate Committee report, chapter 22, p. 5.

12 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

some school systems, troubled by reports of lawlessness in New Orleans, began to balk. Finally, on  Wednesday, Blanco, exercising her emergency powers, signed an order commandeering the school  buses, but they would not begin to arrive in New Orleans until Thursday.44 At the same time, the  governor sought help from the federal government in rounding up enough buses to meet the huge  need. According to Blanco, as early as Monday, she had asked Michael Brown for 500 buses.45 He  had agreed, she later reported, but no buses arrived on Tuesday or the next day, although Blanco  had repeated her request to Brown and, eventually, to White House Chief of Staff Andrew Card. It  would  not  be  until  the  early  morning  hours  of  Wednesday  that  FEMA  officially  requested  the  buses from the US Department of Transportation.46 Once the order for buses was received, one  FEMA  official  noted,  a  multi‐agency  effort  was  mounted  to  charter  over  1,000  buses  to  help  evacuate residents. �In 96 hours,� he said, �we built a transportation system equal to the capability  of the Greyhound Bus Company.�47 For many, however, the agency�s failure to provide buses in  the first 48 hours after landfall was the more noteworthy, and deplorable, event. 

A Shaky Command. FEMA�s slowness to act on the request for buses was never entirely  explained,  although  difficulties  in  communications  between  agency  officials  at  the  beleaguered  Superdome  and  in  the  state  EOC  in  Baton  Rouge  were  believed  to  have  contributed  to  the  problem. But perhaps equally important was the growing sense of disarray among those who were  expected to lead the disaster response. In Michael Brown�s view, much of the blame for this lay  with  the  state  of  Louisiana.  In  his  September  27  testimony  before  the  House Select Committee,  Brown would maintain that his �biggest mistake� in the response to Katrina was �not recognizing  by  Saturday  that  Louisiana  was  dysfunctional.�  Governor  Blanco,  he  later  told  the  Senate  Homeland  Security  Committee,  �was  overwhelmed,  and  the  governor  didn�t  have  a  good  decision‐making process set up around her where she could make decisions, bless her heart.�48  

The  state�s  disorganization,  Brown  maintained,  made  it  impossible  to  set  up  a  unified  command at the EOC  in Baton Rouge. As early as Monday night, he said, he was reporting to  Chertoff and to White House officials that he could not �get a unified command established.�49 He  was dismayed by the �lack of coordinated response,� as The New York Times put it, from Blanco  and Major General Bennett Landreneau, the adjutant general of the Louisiana National Guard and                                                              44 Ibid., chapter 22, p. 6. 45 According to the House Select Committee report, Blanco maintained that Brown had told her that 500 buses were

standing by, but the committee “found no evidence” that the buses “were, in fact, ‘standing by’ or that Brown had made such a statement to Blanco.”

46 Senate Committee report, chapter 22, p. 5. FEMA, the Senate Committee report noted, asked for 455 buses, not the 500 requested by Blanco.

47 William Lokey, testimony before the House Select Committee, December 14, 2005. 48 As quoted in the Senate Committee report, chapter 26, p. 57. 49 David Kirkpatrick and Scott Shane, “Ex-FEMA chief tells of frustration and chaos,” The New York Times,

September 15, 2005, p. A1. As Brown later explained in his House testimony, under FEMA’s long established procedures for disasters, a “state coordinating officer” and a “federal coordinating officer,” designated by FEMA, were supposed to be “joined at the hip in a unified command structure. … They are the nerve center of the operation.”

13 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

head of LOHSEP. Brown asked them, he told the Times, �What do you need? Help me help you,�  but  their  response  �was  like,  �Let  us  find  out,�  and  then  I  never  received  specific  requests  for  specific things that needed doing.� Blanco angrily disputed Brown�s charges, and members of her  staff complained about FEMA�s insistence on receiving itemized requests from the state. �It was  like  walking  into  an  emergency  room  bleeding  profusely,�  said  one,  �and  being  expected  to  instruct the doctors how to treat you.�50

Making a Declaration.  As  the  growing  distress  of  New  Orleans  began  to  be  reported  extensively  in  the  media,  the  White  House  took  action.  It  was  announced  that  President  Bush  would cut short his vacation by two days and return to Washington on Wednesday. In addition,  on  Tuesday  night,  Chertoff  formally  designated  the  hurricane  an  �incident  of  national  significance��the  first  declaration  of  its  kind.  The  turning  point  for  Chertoff,  as  he  related  it  during a September 4 appearance on NBC�s Meet the Press, had come the day after Katrina struck.  On  Tuesday  morning,  he  recalled,  �I  opened  newspapers  and  saw  headlines  that  said,  �New  Orleans  Dodged  the  Bullet.��  The  city,  it  appeared,  had  suffered  �considerable  damage,  but  nothing  worse,�  Chertoff  continued.  �It  was  on  Tuesday  that  the  levee�[it]  may  have  been  overnight Monday to Tuesday�that the levee started to break. And it was mid‐day Tuesday that I  became aware of the fact that there was no possibility of plugging the gap [in the levee] and that  essentially the lake was going to start to drain into the city.�  

The  declaration  of  an  incident  of  national  significance  set  in  motion  a  number  of  mechanisms laid out in the National Response Plan. For one, it activated the Interagency Incident  Management Group, made up of �senior‐level officials� from relevant federal agencies to act as an  �advisory body� to the DHS secretary. For another, it necessitated the appointment of a �principal  federal  official�  (PFO),  whose  role  was  to  �facilitate  Federal  support  to  the  unified  command  structure,�  in  the  words  of  the  White  House  report,  and  �coordinate  overall  Federal  incident  management.� The PFO was also expected to provide �a primary point of contact and situational  awareness locally� for the DHS secretary.  

To the surprise of many�including the appointee�Chertoff named Brown as his PFO for  Hurricane Katrina. For one thing, the PFO was supposed to receive special training for the post,  which Brown had not had. But more crucially, the PFO, under the provisions of the NRP, did not  have �directive authority� over other federal and state officials on the scene, including the �federal  coordinating officer� (FCO), who was appointed by FEMA (and therefore ultimately answerable to  Brown) to oversee the agency�s response to a specific disaster.  

Chertoff later testified that he had named Brown as PFO because he was his �battlefield  commander.� This led the House Select Committee to conclude that Chertoff �was confused about  the  role  and  authority  of  the  PFO.�51  The  appointment,  in  the  words  of  the  committee  report,                                                              50 Ibid. 51 House Select Committee report, p. 135.

14 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

elicited  a  �confused  and  concerned  reaction  from  Brown,�  but  e‐mails  from  his  staff  indicated  more outrage than puzzlement. �Demote the Under Sec [i.e., Brown, who was also undersecretary  for  emergency  preparedness  and  response  at  DHS]  to  PFO?�  wrote  FEMA�s  press  secretary  indignantly.  �What  about  the  precedent  being  set?  What  does  this  say  about  executive  management and leadership in the Agency.� �Exactly,� Brown wrote back.52  

Brown  regarded  his  appointment  as  PFO  with  dismay.  It  added  �another  layer  of  bureaucracy,� he maintained in his House testimony, and worse still, tethered him to Chertoff. The  main task of the PFO, he pointed out, was to provide �information to the [DHS] secretary, which  then takes away from my operational responsibilities[.]� Brown had been accustomed to bypassing  Chertoff, but the White House had begun to make it clear that this practice would have to stop.  During a conversation with Andrew Card about a Katrina‐related request, he was told, ��Mike, we  are going to have to follow the protocol. We are going to have to follow the chain of command.� �  And I took that to mean � if you really need something, you need to go back to Chertoff. ��53  

Chertoff,  Brown  maintained  in  his  House  testimony,  displayed  a  penchant  for  micromanagement, �calling about some of the most minute details of operations [so] that I literally  could not get my job done sometimes because there were so many phone calls from the secretary.  �� In addition, in naming him PFO, Chertoff had essentially grounded Brown. �I was being told  specifically by Chertoff to get into Baton Rouge and stay in Baton Rouge and don�t leave there.�  This ran contrary to Brown�s approach to disaster management, which was, he explained, to be  �out in the field knowing what is going on. � I can�t sit in a stupid office and try to run a disaster  that covers 90,000 square miles and run it like a blasted bureaucrat.�  

For his part, the DHS secretary indicated a growing impatience with Brown�s elusiveness.  Starting late Tuesday morning, Chertoff told the House Select Committee, and �rising in crescendo  through the afternoon and late afternoon, I made it very clear to the people I was speaking to and  communicating through [at FEMA] that I expected Mr. Brown to get in touch with me because I  insisted on speaking to him.� While some questioned Chertoff�s subsequent decision that night to  name Brown as PFO, it was possible that the move reflected not so much confusion about the job  as a wish to put his freewheeling undersecretary on a tighter leash. 

Depending  on  how  the  NRP  was  interpreted,  Chertoff�s  declaration  was  considered  belated or redundant or inadequate�it stopped short of invoking the NRP�s Catastrophic Incident  Annex�but in any event it seemed to promise, along with Bush�s return to the White House, a  more  coordinated  and  intensive  response  to  Katrina�s  victims  from  the  federal  government.  �I 

                                                            52 Spencer Hsu, “Messages depict disarray in federal Katrina response,” The Washington Post, October 18, 2005, p.

A11. FEMA staff e-mails also revealed a dismissive attitude toward the Interagency Incident Management Group. “Let them play their raindeer [sic] games,” wrote Brown’s deputy chief of staff, “as long as they are not turning around and tasking us with their stupid questions. None of them have a clue about emergency management.”

53 Michael Brown, deposition before the House Select Committee, February 11, 2006.

15 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

anticipate this is going to be a very, very substantial effort,� Chertoff said at a news conference the  following day. �� We have a substantial challenge, but � we�re going to do what it takes.�54  

Days 3 & 4: Wednesday and Thursday, August 31‐September 1�Descent into Hell 

Despite  reports  that  President  Bush  was  mobilizing  �one  of  the  biggest  relief  efforts  in  history,�55 the miserable conditions facing stranded residents in New Orleans continued largely  unmitigated throughout Wednesday and most of Thursday, with neither the promised supplies of  food and water nor the buses needed for evacuation showing up in sufficient numbers. Thousands  of people trapped in their homes still waited for rescue, while tens of thousands sweltered in hot,  squalid shelters or broiled in the sun on highway overpasses.  

As wretched as life was for those in the Superdome and even at the I‐10 cloverleaf�where  there were some supplies of food, water, and medicine, albeit grossly inadequate�the plight of  those  who  had  gathered  at  the  Ernest  Morial  Convention  Center  was  far  worse.  Nagin  had  apparently  neglected  to  tell  state  officials  that  he  had  opened  the  facility  for  evacuees,56  and  although a huge crowd of roughly 20,000 had massed there, no one appeared to notice them. They  continued to languish there through Wednesday and into the following day without food or water,  and with only news reporters and television cameras to witness their growing desperation.  

By Thursday, TV news shows were beaming grim footage from the convention center: the  image of an elderly woman, for example, dead in her wheelchair outside the facility, with a note  on her lap giving her name�one of �a half‐dozen corpses � slumped in lawn chairs or covered  with  makeshift  shrouds�;  a  day  later,  The  New  York  Times  reported,  her  body  still  lay  there,  exposed to the harsh sun.57 Television viewers tuning into CNN were treated to the spectacle of  �hundreds of disheveled residents,� in the words of one account, �huddled around the convention  center,  including  a  visibly  frightened  group  chanting,  �Help,  help,  help.�  ��  Soon  after,  Nagin  chimed in with his own plea. �This is a desperate SOS,� he said in a statement to CNN. �Right  now we are out of resources at the convention center and don�t anticipate enough buses. We need  buses. Currently the convention center is unsanitary and unsafe. ��58

Lawlessness  in  the  City.  As  Nagin�s  statement  indicated,  evacuees  in  the  convention  center faced not only hunger and thirst, but an anarchic environment in the absence of police or 

                                                            54 Josh White, “Bush mobilizes a huge recovery effort,” The Washington Post, September 1, 2005, p. A20. 55 Peter Baker, “Vacation ends, and crisis management begins,” The Washington Post, September 1, 2005, p. A1. 56 Senate Committee report, chapter 19, p. 11. 57 James Dao, Joseph Treaster, and Felicity Barringer, “New Orleans is awaiting deliverance,” The New York Times,

September 2, 2005, p. 15; Joseph Treaster, “First steps to alleviate squalor and suffering at convention center,” The New York Times, September 3, 2005, p. 16.

58 Marc Sandalow, “Anarchy, anger, desperation; sharp criticism of US reaction and failure to prevent disaster,” The San Francisco Chronicle, September 2, 2005, p. A1.

16 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

National Guard troops. Reports of violence were chilling. No less than the chief of police, Edwin  Compass, warned that �armed thugs,� in the words of The New York Times, had �taken control of�  the convention center and were preying on the people there�including �stranded tourists��and  on neighboring streets. �We have individuals who are getting raped,� he said during an interview.  �We have individuals who are getting beaten.�59  

Tales of violent crime were not limited to the convention center, however. Nagin talked of  people who �have been in that frickin� Superdome for five days watching dead bodies, watching  hooligans killing people, raping people.�60 There were also disturbing stories of sniper fire aimed  at helicopters airlifting patients out of hospitals, of attacks on National Guard troops patrolling the  Superdome, and,  later, of the body of a seven‐year‐old girl whose throat had been slit. Danger  lurked outside the shelters as well. Two evacuees told of �pirates� seizing boats used to rescue  residents, threatening them with firearms and forcing them into the floodwaters.61  

The  reports  of  the  most  lurid  crimes,  including  Nagin�s  and  Compass�  allegations,  ultimately proved either untrue or unconfirmed�while there were some deaths at the convention  center and the Superdome, for example, none of them were murders�and the press was roundly  criticized later for passing them along uncritically. But there was enough evidence of looting, and  either the absence or the collusion of the police, to convey a sense of peril and vulnerability to the  city�s  traumatized  population�and  to  scare  off  some  of  the  people  who  were  rushing  to  their  rescue.  �They  are  looting  houses  and  businesses,�  said  the  president  of  the  New  Orleans  City  Council.  �Gangs  are  sticking  people  up  in  their  homes.  They  are  looting  gun  stores;  they  are  stealing guns out of Wal‐Marts.�62   

The stories of violence in New Orleans set some of the city�s neighbors on edge.  When a  group of about 200 people�many of them tourists�tried to cross a bridge over the Mississippi  River into the town of Gretna, they were turned back by police, who fired warning shots into the  air.  �They told us,� said one of the group, �that there would be no Superdomes in their city.�63

                                                            59 Joseph Treaster and Deborah Sontag, “Despair and lawlessness grip New Orleans as thousands remain stranded in

squalor,” The New York Times, September 2, 2005, p. A1; Dao et al., September 2, 2005. Compass maintained that thugs had repelled eight squads of police officers sent to secure the convention center.

60 David Carr, “More horrible than truth: news reports,” The New York Times, p. C1. In a September 6 appearance on the Oprah Winfrey show, Compass said, “We had little babies in [the Superdome], some of the little babies getting raped.”

61 Dao et al., September 2, 2005. 62 Ed Anderson, Michael Perlstein and Robert Travis Scott, “We will do what it takes to restore law and order,” The

Times-Picayune, September 1, 2005, p. 5. 63 Chip Johnson, “Police made their storm misery worse,” The San Francisco Chronicle, September 9, 2005, p. B1.

Later, the mayor of Gretna, population 17,500, defended his police, arguing that the town did not have food or water for the evacuees, and that reports, both “word of mouth” and in the news media, led town officials to fear that “its residents were in danger.” [Robert Pierre and Ann Gerhart, “News of pandemonium may have slowed aid,” The Washington Post, October 5, 2005, p. A8.]

17 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

By Wednesday, Nagin had ordered the city�s 1,500 police officers to turn from search and  rescue to �stopping the looting,�64 but by then it was apparent that the police force itself was in  disarray. Many officers had lost their own homes in the flooding, and many were overwhelmed by  the chaos enveloping the city. �Dozens of officers turned in their badges or fled without a word,�  The Times‐Picayune  reported.  �Some  joined  in with  looters and marauders, plunging an already  jittery situation into moments of complete societal breakdown.�65  

Reports  of  rampant  looting  also  spurred a change of heart  in Blanco, who had  initially  made search and rescue her number one priority, followed by levee repairs. �We are going to try  to bring law and order back into the streets,� she said during an August 31 appearance on NBC�s  Today show, �but first of all we�ve got to continue our search and rescue mission. We�ve got to try  to stop the breach. � We don�t like looters one bit, but one of our fears is that if we don�t stop the  breach, � we�ll put good people�s lives in jeopardy. ��  Later that day, however, she announced  that  200  state  police  troopers  and  350  additional  Louisiana  National  Guardsmen  would  be  deployed to New Orleans. �We will do what it takes,� she declared, �to restore law and order.�66  

But  some  of  those  already  assigned  to  help  keep  the  peace  sounded  weary  and  discouraged  as  time  passed  without  much  evidence  of  relief  for  New  Orleans�  beleaguered  evacuees.  �This  is  mass  chaos,�  said  one  National  Guardsman  who  had  been  on  duty  at  the  Superdome since Monday. �To tell you the truth, I�d rather be in Iraq [where he had previously  been  deployed].  You  got  your  constant  danger  [there],  but  I  had  something  to  protect  myself.  [And] three meals a day. Communications. A plan. Here, they had no plan.�67  

The Medical Emergency. While TV cameras were trained on the distraught denizens of the  convention  center,  news  of  another  distressed  population  began  filtering  into  the  press:  the  patients and staff of the city�s hospitals. Most of New Orleans� hospitals, and nursing homes, had  not evacuated their patients ahead of Katrina�s onslaught. As elsewhere in the city, they had lost  power early, and their backup generators had either flooded or run out of fuel; many facilities  were surrounded by water and approachable only by helicopter or boat. While limited supplies of  food and water had been delivered by helicopter, these were running low, and there were reports  that  some  hungry  hospital  workers  were  �feeding  themselves  intravenous  sugar  solutions.�  Doctors  were  �working  by  flashlight,�  using  manual  ventilators  on  patients,  and  �waiting 

                                                            64 Robert McFadden and Ralph Blumenthal, “Bush sees long recovery for New Orleans,” The New York Times,

August 31, 2005, p. A1. 65 Michael Perlstein, “‘I told them the worst is yet to come’; most officers working on adrenaline, little else,” The

Times-Picayune, September 4, 2005, p. A2. According to a September 28 report in The New York Times, an estimated 15 percent of the police force—250 officers—would later face investigation for “absences without permission.”

66 Anderson et al., September 1, 2005. 67 Ann Gerhart, “And now we are in hell,” The Washington Post, September 1, 2005, p. A1.

18 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

helplessly for news from outside.�68 Early efforts to come to the assistance of hospitals had been  hampered  by  reports  of  gunfire  aimed  at  helicopters  attempting  to  drop  off  supplies  or  airlift  patients.  The  head  of  one  private  ambulance  service  told  reporter  that  medics  trying  to  reach  hospitals by boat had been shot at as well.69  

By Thursday, the situation grew desperate. �Beside himself after failing to get through to  city and state officials,� The Times‐Picayune reported, �the chief of trauma at Charity Hospital [a  public facility] called a news conference � to beg for help. Charity was nearly out of food and  power for its generators and had been forced to move patients to higher floors to escape looters  prowling the hospital. ��70 A doctor at Pendleton Memorial Methodist Hospital reported similarly  perilous conditions in an e‐mail: 130 patients in need of care; over 500 �non‐patient refugees� who  were  �very  close  to  rioting  for  the  balance�  of  food  and  water  available  in  the  facility;  �dehydrating� staff; �snakes in hospital�; temperature at 110 degrees.71  

The same doctor also accused FEMA of diverting support sent by the for‐profit hospital�s  owners and commandeering supplies intended for its patients and staff. While these charges were  apparently not verified, there were reports that both state and FEMA teams sent to help evacuate  the  hospitals  had  been,  in  the  words  of  the  House  Select  Committee,  �intercepted  by  people  trapped in the floodwaters and on rooftops.�72 The transportation needed to remove patients from  hospitals  was,  as  the  Senate  Committee  report  noted,  already  �tied  up  in  search  and  rescue  efforts,�  and  there  was  not  enough  to  go  around.  The  director  of  the  Louisiana  Department  of  Health  and  Hospitals,  Dr.  Jimmy  Guidry,  described  being  besieged  with  calls  from  hospitals,  �saying, � �We�ve got to get them [i.e., patients] out of here. We�ve got to get them out of here.  We�ve got to get them out of here. � [A]nd I�m beating my head to try to get the help. And you�ve  got search and rescue that�s trying to get people out of water and rooftops and out of hospitals.  And that�s all � competing needs for the limited assets.73  

Although efforts to evacuate hospitals had begun on Thursday�some of them privately  arranged by their corporate owners�the process proved slow and halting, and some turned to the  press to vent their frustration. �It�s like we�ve been forgotten,� a Charity Hospital administrator  told  ABC‐TV�s  Good  Morning  America.  �I  don�t  understand  why  the  federal  government  has 

                                                            68 Felicity Barringer and Donald McNeil, Jr., “Grim triage for ailing and dying at a makeshift hospital,” The New

York Times, September 3, 2005, p. A13. 69 Sam Coates and Dan Eggen, “A city of despair and lawlessness,” The Washington Post, September 2, 2005, p. A1.

The reports of gunfire later came into question. While one man was arrested for shooting at a helicopter on September 5, many officials, The Washington Post reported on October 5, came to believe that at least some of the gunfire was most likely intended to alert rescuers to the presence of people needing help.

70 Jed Horne, “Help us, please; after the disaster, chaos and lawlessness rule the streets,” The Times-Picayune, September 2, 2005, p. A1.

71 House Select Committee report, pp. 286-287. 72 Ibid., p. 284. 73 Senate Committee report, chapter 24, p. 5.

19 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

dragged  its  feet.�  Outside  the  hospital  building,  the  show  reported,  a  banner  had  been  hung  reading, �Stop the lying and get us the hell out of here.�74  

Anger  Grows.  By  midweek,  state  and  local  leaders  in  Louisiana  appeared  at  times  exhausted  and  discouraged.  �The  whole  situation,�  Blanco  said  on  Good  Morning  America  on  Wednesday, �is totally overwhelming.�75 That morning, according to The Wall Street Journal, she  led a prayer service at the state EOC. �We need a higher power right now,� she declared, �to make  it come together for us.�76 In his testimony before the House Select Committee in December, Nagin  described a low moment in the post‐storm ordeal. �Little help had arrived as the day [Wednesday]  turned  to  night,�  he  recalled,  �and  you  could  feel  the  heaviness  of  the  aftermath.  Imagine  the  nights�pitch black, no power, intense heat and people crying for help. It was a horrible situation,  and Wednesday night was touch and go for the city.� 

But by Thursday, as the Charity Hospital banner eloquently illustrated, cries for help in  New  Orleans  were  turning  to  cries  of  outrage.  Many  of  them  were  aimed  at  the  federal  government, FEMA in particular, and quite a few of them were delivered by irate local officials.  �This  is  a  national  disgrace,�  Terry  Ebbert,  director  of  homeland  security  in  New  Orleans,  declared. �FEMA has been here for three days, yet there is no command and control. We can send  massive  amounts  of  aid  to  tsunami  victims  [in  Asia],  but  we  can�t  bail  out  the  city  of  New  Orleans.�77  

There was a sense of betrayal that the federal government had not come to the city�s aid.  The �Hurricane Pam� exercise of 2004�which brought state, local, and federal emergency officials  together to devise a plan specifically to respond to a major hurricane in New Orleans�appeared to  have  created  the  expectation  of  a  rapid,  though  not  immediate,  influx  of  federal  assistance.  Hurricane Pam had �predicted a massive federal response within two days,� according to Ebbert,  and, consequently, the city�s plan, he told The Washington Post, was to �hang in there for 48 hours  and wait for the cavalry.�78 Walter Maestri, director of emergency management for neighboring  Jefferson Parish, argued the same point. The Hurricane Pam exercise was a �contract� stipulating  what the various parties would do  in a hurricane‐generated disaster. FEMA might not provide  assistance for 48‐72 hours, according to Maestri, but after that period, he �expected help� in the 

                                                            74 ABC News, Good Morning America, September 2, 2005. 75 Dan Balz, “A defining moment for state leaders,” The Washington Post, September 1, 2005, p. A13. 76 Ann Carrns, Chad Terhune, Kris Hudson and Gary Fields, “Overwhelmed: As US mobilizes aid, Katrina exposes

flaws in preparation,” The Wall Street Journal, September 1, 2005, p. A1. 77 Josh White and Peter Whoriskey, “Planning, response are faulted,” The Washington Post, September 2, 2005, p.

A1. 78 Susan Glasser and Michael Grunwald, “Steady buildup to a city’s chaos,” The Washington Post, September 11,

2005, p. A1.

20 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

form specified in the Hurricane Pam planning documents. FEMA, Maestri asserted, had failed to  keep its part of the bargain.79  

Some  observers  also  noted  the  contrast  between  the  response  to  Katrina  and  earlier  hurricanes. �The scene [in Louisiana and Mississippi] was starkly different in Florida a year ago,�  wrote  The  Wall  Street  Journal,  �after  Hurricanes  Charley  and  Frances  roared  in.  Then,  federal  agencies pulled off a tour‐de‐force rescue, quickly pouring in billions of dollars to help distressed  residents,� supplementing that aid when two more storms followed. �President Bush visited the  scene  within  48  hours,�  the  Journal  continued�at  that  point,  Bush  had  not  yet  gone  to  New  Orleans�and his brother, Florida Governor Jeb Bush, �took personal responsibility for managing  the  relief  effort.�  While  there  were  �delays  and  frustrations,  FEMA  generally  received  high  marks.�80  

The failure to muster a similar show of federal responsiveness prompted bitter remarks  from  New  Orleans  area  leaders.  �We  have  been  abandoned  by  our  own  country,�  declared  Jefferson Parish President Aaron Broussard during an appearance on Meet the Press on September  4.  The  �aftermath  of  Hurricane  Katrina  will  go  down  as  one  of  the  worst  abandonments  of  Americans on American soil ever in US history.� Nagin resorted to ruder language when he spoke  on  a  local  radio  talk  show  on  Thursday  afternoon.  Referring  to  the  president�s  recent  �flyover  inspection� of the devastated Gulf Coast, he said, �They don�t have a clue what�s going on down  here. They flew down here one time two days after the doggone event was over, with all kinds of  goddamn  excuses.  Excuse  my  French,  everybody  in  America,  but  I  am  pissed.�  There  was  �nothing happening,� he continued. ��They�re feeding the public a line of bull, � and people are  dying down here.� Contrasting the response to another notable disaster, Nagin declared, �After  9/11 we gave the president unprecedented powers, lickety‐quick, to take care of New York and  other  places.�  Nagin  brushed  aside  promises  of  troops  and  supplies.  �They�re  not  here,�  he  declared. �It�s too doggone late. Get off your asses, and let�s do something and let�s fix the biggest  goddamn crisis in the history of this country.�81  

A Struggling FEMA. Nagin�s remarks, which were replayed across the country, focused  attention on FEMA and its apparent inability either to provide evacuees with adequate supplies of  food,  water,  and  medicine  or  to  assemble  enough  transportation  to  remove  them  from  squalid  shelters  and  hospitals.  At  one  level,  the  reason  for  the  agency�s  faltering  response  was  a  straightforward one. �Despite all of our efforts and despite the fact that we pre‐positioned more  commodities and staged more rescue and medical teams than ever in our history,� said William  Lokey, FEMA�s federal coordinating officer for Louisiana,  in testimony before the House Select 

                                                            79 House Select Committee report, p. 83. As the report noted, however, the consultant who designed the Hurricane

Pam exercise described the resulting plan—which was incomplete—more as a “bridging document” or roadmap than an operational plan.

80 Carrns et al., September 1, 2005. 81 As quoted in The Times-Picayune, Web Edition, September 2, 2005.

21 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Committee,  �as  a  result  of  the  catastrophic  size  and  scope  of  Katrina,  our  initial  response  was  overwhelmed.� The chaos on the ground in New Orleans, moreover, seemed to throw the agency  off balance. �Everything is being done by the seat of the pants,� one FEMA official told the Los  Angeles Times. �� We�re starting from scratch as though no planning had ever been done before.�82  

Defenders of the federal response pointed out that, with communications in New Orleans  destroyed and many roads into the city in poor condition, it was not easy to keep supplies moving  and reaching those in need. The �difficulty wasn�t lack of supplies,� Chertoff maintained on Meet  the Press. �The difficult was that when the levee broke, it was very, very hard to get the supplies to  the people.� But it did not escape the notice of critics that Wal‐Mart, for example, did not appear to  be experiencing this difficulty. �On Thursday morning,� The Times‐Picayune pointed out, a crew of  journalists�who had also figured out how to haul themselves and their equipment into the city� �saw a caravan of 13 Wal‐Mart tractor trailers head into town to bring food, water and supplies to  a dying city.�83  

FEMA�s failure to match Wal‐Mart�s performance was attributed to a number of problems.  For  one,  its  logistics  system  worked  poorly.  �FEMA  has  a  logistics  problem,�  Brown  later  acknowledged. �� I can point out where the stuff is, and I can point out where it�s supposed to go  to; I can�t always tell you that it actually got there.�84 FEMA was plagued as well by a shortage of  drivers to transport supplies and people, and a shortage of supplies themselves; although it had  pre‐positioned an unprecedented volume of supplies, it was not �robust� enough, as Lokey put it,  �for  the  catastrophe  at  hand.�85  The  bureaucracy  of  FEMA  also  seemed  to  interfere  with  the  smooth delivery of supplies. Despite Brown�s urging FEMA staff to �push the envelope� and cut  red tape in pre‐storm meetings, there were numerous tales of trucks being halted or diverted or  refused entry by agency officials. The problem, Brown explained in his House testimony, lay with  �disaster  assistance  employees��a  �cadre�  of  part‐time  workers  the  agency  hired  to  provide  �surge capacity� in times of disaster. They tended to be sticklers for detail, he said, and too far  removed from the leadership of the agency to �understand that the guy at the top�at the time,  me�doesn�t care.�  

In his later testimony, Brown described himself as constantly prodding the system to move  supplies along. �I continued to do operations as best I could all along,� he said. �� And I would  continually ask questions: Are things happening? Are things happening? Are things happening?�  But,  he  acknowledged  to  the  House  Select  Committee  in  February,  �I  remained  frustrated  throughout  the  entire  process  that  the  requests  that  we  were  working  on  were  not  being  filled 

                                                            82 Nicole Gaouette, Alan Miller, Mark Mazzetti, Doyle McManus, Josh Meyer and Kevin Sack, “Put to Katrina’s

test,” Los Angeles Times, September 11, 2005, p. A1. 83 The Times-Picayune, “An open letter to the president,” September 4, 2005, p. A15. The editorial declared that

“[e]very official at [FEMA] should be fired, Director Michael Brown especially.” 84 House Select Committee report, p. 322. 85 White House report, chapter 4, p. 7.

22 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

timely.� In a rueful nod to his earlier criticism of Blanco and Louisiana state government, Brown  said, �We were dysfunctional, too. � I couldn�t make things happen.�  

Disconnect. FEMA�s perceived shortcomings in responding to Katrina were exacerbated in  the public eye by an apparent lack of awareness of some of the most shocking scenes coming out of  New Orleans. On Thursday, at a time when images of thirsty, hungry, and distraught evacuees  were dominating the nation�s TV screens, Chertoff remarked that �it is a source of tremendous  pride to me to work with people who have pulled off this really exceptional response.�86 More  embarrassing perhaps was his reply to repeated questions that day on NPR�s All Things Considered  about the plight of evacuees at the convention center. Asked about �thousands of people at the  convention center in New Orleans with no food, zero,� Chertoff responded that �we are getting  food and water to areas where people are staging.� Then he remarked, �The one thing about an  episode like this is if you talk to someone and you get a rumor or you get someone�s anecdotal  version  of  something,  I  think  it�s  dangerous  to  extrapolate  it  all  over  the  place.�  When  the  interviewer,  Robert  Siegel,  pressed  the  issue,  pointing  out  that  experienced  reporters  had  witnessed the scene in person, Chertoff answered, �Well, � actually I have not heard a report of  thousands of people in the convention center who don�t have food and water.�  

That night, Michael Brown made more or less the same admission, telling both Paula Zahn  on CNN and Ted Koppel on ABC‐TV�s Nightline that �we first learned of the convention center� we being the federal government�today,� prompting an incredulous Koppel to ask, �Don�t you  guys watch television? Don�t you guys listen to the radio? Our reporters have been reporting about  it  for  more  than  just  today.�  Later,  Brown  insisted,  in  his  Senate  testimony,  that  he  had  �misspoken,� after �being up for 24 hours.� He had in fact learned of the crowd at the convention  center on Wednesday night, he said, and �immediately started demanding � resources to take  care of that.� When a senator pointed out that records indicated that FEMA had not ordered food  and  water  for  the  convention  center  until  Friday  morning,  Brown  replied,  �I  can  tell  you  unequivocally,  senator,  under  oath,  that  the  minute  I  learned  that  there  were  people  in  the  convention center, I turned to [FCO] Bill Lokey, � my operations person on the ground, and said,  �Get MREs [meals ready to eat], get stuff moving in there.��  

By this time, however, Brown had already concluded that FEMA was overmatched by the  tasks it faced, and that it was time to call in �the Army.� 

FEMA Turns to DOD.  As  Brown  recalled  in  his February House testimony, as early as  Tuesday, August 30, he began talking to White House officials�primarily Deputy Chief of Staff  Joe Hagin�about asking the Department of Defense (DOD) to assume responsibility for FEMA�s  logistics mission. �I was asking for a hostile takeover,� he said. �I wanted them to come in and run  logistics, to run distribution � because we knew it was beyond our capacity to do that.� William 

                                                            86 Amanda Ripley, “How did this happen?” Time, September 12, 2005, p. 52.

23 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Lokey, the FCO for Louisiana, came to much the same conclusion on Wednesday. In his Senate  testimony,  Lokey  remembered  �going  to  Michael  Brown  and  saying,  this  is  beyond  me,  this  is  beyond FEMA, this is beyond the state. We need � to federalize this or get a massive military  invasion in here to get some help.� He did not technically know what �federalize� meant, Lokey  explained,  but  �what  I  was  talking  about  was  turning  this  over  to  somebody  that  can  manage  something this size. I�ve never done something like this. I was trying my best. I wasn�t very good  at it.�87  

While Brown may have spoken to the White House of his wish to hand over logistics to the  DOD, however, there was, according to the Senate Committee report, �scant evidence� that he or  anyone from FEMA discussed this with Pentagon officials until Thursday, September 1. That day,  FEMA�s  acting  director  of  the  response  division  spoke  with  the  agency�s  acting  director  of  operations  about  the  need  for  DOD�s  help  with  �commodities,  supplies,  and  logistics.�  Floodwaters and concerns about reports of civil disorder on TV were making delivery of supplies  difficult. DOD, it was reasoned, was �very well equipped to not only deliver things in difficult  situations,  but  also  to  provide  the  security  that  is  commensurate  to  delivering  that  kind  of  service.�88  After  discussions  between  FEMA  and  DOD,  and  within  DOD�in  which  Defense  Secretary  Donald  Rumsfeld  participated�the  Pentagon  agreed  to  take  on  the  job.  The  logistics  �mission assignment� was written up on Friday, September 2, and approved the following day. 

FEMA was not the only entity seeking to tap the resources of the military. The state of  Louisiana�overwhelmed  by  the  challenges  of  caring  for  and  evacuating  tens  of  thousands  of  people  in  the  New  Orleans  area�began  an  urgent  quest  for  troops  from  fellow  states  and  the  federal government. It would take the better part of a week, however, to muster enough troops to  meet the huge need in New Orleans.  

Calling in the Military 

By long tradition in the US, it was the National Guard, not federal forces, that states first  called  on  to  help  out  in  times  of  disaster.  Unlike  active‐duty  troops,  which  were,  with  certain  exceptions,  forbidden  by  statute  to  engage  in  domestic  law  enforcement  activities,  National  Guardsmen could take on policing duties as well as provide manpower for an array of tasks, from  rescue operations to distribution of supplies. In advance of Katrina, Louisiana had activated 4,000  National Guard troops; by Tuesday, August 30, that number had risen to about 5,800. The state�s  National Guard ranks at home had been depleted by the war in Iraq�3,200 Louisiana guardsmen  were stationed there at the time Katrina struck, along with such equipment as �high‐water trucks,  fuel trucks and satellite phones,� The New York Times reported. It was a matter of some dispute 

                                                            87 Senate Committee report, chapter 26, p. 57. 88 Ibid., chapter 26, p. 38.

24 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

whether  the  local  response  to  Katrina  was  hampered  by  a  lack  of  National  Guard  troops  and  equipment�Louisiana Guard commanders and local officials said yes, the Pentagon said no.89  

Whatever the case, the Louisiana National Guard got off to a rocky start when its barracks,  in the eastern part of New Orleans, were flooded, forcing the Guard to evacuate hurriedly and re‐ establish headquarters in a parking lot at the Superdome�which would itself soon be surrounded  by floodwaters. The loss of communications added to the National Guard�s woes. �With land lines,  cellphones and many satellite phones out of action,� the Times reported, �the frequencies used by  the  radios  still  functioning  were  often  so  jammed  that  they  were  useless.�  Some  Guard  commanders were reduced, in the words of one, to using �runners, like in World War I.�90  

As  the  crisis  in  New  Orleans  deepened,  it  quickly  became  evident  that  the  Louisiana  National  Guard  was  spread  too  thin  to  maintain  law  and  order,  assist  with  search  and  rescue  efforts, and�what soon became a high priority�help evacuate the huge crowds at the Superdome  and the convention center. On Tuesday afternoon, after visiting the Superdome and concluding  that  the  people  there  needed  to  be  removed  �as  soon  as  possible,�  Blanco  told  Major  General  Bennett Landreneau�adjutant general of the Louisiana National Guard�to �ask for all available  assistance  from  the  National  Guard  and  the  United  States  Government,  specifically  federal  military assistance.�91  

As  Blanco�s  instructions  indicated,  there  were  two  avenues  the  state  could  pursue  to  supplement its own National Guard forces: it could ask other states to send their National Guard  troops, and it could ask the federal government to send its active‐duty troops. The state sought  both kinds of help, although later there were disputes about when this was done, what was said to  whom,  and  what  specifically  was  asked  for.  Early  on,  Blanco,  in  conversation  with  Bush  on  Monday afternoon, had made a sweeping request for assistance. �We need your help,� she told the  president,  by  her  own  account.  �We  need  everything  you�ve  got.�  Blanco  came  away  from  the  conversation convinced that Bush intended to �send all of the resources and assistance within the  power of the federal government� to her stricken state. When the hoped‐for, though unspecified,  help was not forthcoming, Blanco eventually put a figure on what she wanted: 40,000 troops. �She  was  using  the  number  40,000,�  Landreneau  later  recalled,  �and  she  was  saying  she  needed  soldiers, she needed boots on the ground.� However, he added, �I don�t recall her ever defining or  differentiating between active or National Guard. She wanted the help.�92  

                                                            89 Scott Shane and Thom Shanker, “When storm hit, National Guard was deluged too,” The New York Times,

September 28, 2005, p. A1. 90 Ibid. 91 Senate Committee report, chapter 26, p. 51. 92 Ibid., chapter 26, p. 46, p. 59. Later, Blanco acknowledged that she had not specified the type of soldier she wanted

sent. “Nobody told me I had to request that,” she said. “I thought I had requested everything they had. We were living in a war zone by then.” [Eric Lipton, Eric Schmitt and Thom Shanker, “Political issues snarled plans for troop aid,” The New York Times, September 9, 2005, p. A1.]

25 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

National  Guard  Troops.  Negotiations  over  National  Guard  troops  were  relatively  straightforward, although here, too, there were some disagreements over the timing of the state�s  request. Under the provisions of the Emergency Management Assistance Compact (EMAC), which  Congress  approved  in  1996,  Louisiana  could  ask  states  to  send  National  Guard  resources� equipment as well as troops. In advance of Katrina,  it had requested helicopters and crews for  search and rescue efforts, but not ground troops. A couple of hundred troops from three states  trickled  in  on  Tuesday,  but  the  EMAC  process�a  state‐to‐state  transaction�proved  too  cumbersome to handle the huge volume of requests for help coming from Mississippi as well as  Louisiana  in Katrina�s devastating wake. Eventually, both states sought help from the National  Guard Bureau in Washington, a Department of Defense unit �responsible for advising the Army  and Air Force on National Guard matters and communicating with state governments including  state National Guards,� headed by Lieutenant General H. Steven Blum.93 As Blum later related it,  Landreneau called him on Wednesday morning to ask for help in expediting the EMAC process.  �[H]e  said  he  needed  5,000  soldiers  to  help,  �  and  it  was  clear  in  his  voice  that  it  was  pretty  imminent  need,�  Blum  recalled.  ��[H]e  communicated  some  emotion  over  the  phone  that  he  needed it, and he needed it now.�94  

Blum immediately began calling and e‐mailing state adjutants general across the country,  according to the Senate Committee report, asking in particular for �National Guard military police,  engineers,  and  high  water  trucks.�  The  results  were  impressive:  within  96  hours,  over  30,000  National Guard troops were deployed to Louisiana and Mississippi from all 50 states plus two  territories and the District of Columbia. But it took awhile for the troops to appear in sufficient  numbers for the distressed people of New Orleans to feel their presence. (See Exhibit 3.) It was not  until Thursday night, September 1, that, with the help of fresh National Guard reinforcements, the  evacuation of the Superdome could finally begin.  

Federal Troops. The effort to obtain active‐duty troops proved far more challenging and  time‐consuming, in part because it was an inherently complex process�taking, according to the  White House report, 21 steps from the time the request was made to actual delivery of military  forces�and in part because of confusion and disagreements that dogged the quest for troops. The  formal process called for the request for active‐duty troops to be made through FEMA, but state  officials largely bypassed this channel95 and made their requests directly either to the White House  or to the military commander in the field�Lieutenant General Russel Honoré, who, on Tuesday  night,  August  30,  was  appointed  commander  of  Joint  Task  Force  Katrina,  in  Camp  Shelby,  Mississippi. The task force, according to the Senate Committee report, consisted of �all the active‐

                                                            93 Ibid., chapter 26, p. 49. 94 Ibid., chapter 26, pp. 52-53. According to the Senate Committee report, Landreneau maintained that he asked

Blum for help on Tuesday, but Blum recalled that the request did not come until Wednesday. 95 The Senate Committee report noted that FEMA “issued 93 requests for specific federal military assets and

capabilities” to the DOD, but these did not involve “large numbers of ground troops.”

26 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

duty military forces in the Gulf Coast region responding to Katrina,� but it would be days before  they would make an appearance in New Orleans.  

On Tuesday morning, Landreneau had spoken by phone with Honoré and, by his own  account,  �conveyed  the  Governor�s  desire  for  federal  troops,  in  particular  an  Army  division  headquarters to plan, coordinate, and execute the evacuation of New Orleans.� Honoré, however,  maintained that the request for military forces did not come until the following day. Whenever the  request was made, it did not yield results. Although Honoré himself visited the stricken city on  Wednesday, he did not bring any troops with him. He did meet with Blanco, who repeated her  request for help with the evacuation.96  

That day, Blanco also made an �urgent call� to the White House, according to a timeline  she submitted to the Senate Committee, �in an effort to reach President Bush and express the need  for significant resources.� She was unable to reach Bush, but eventually spoke with both Chief of  Staff  Andrew  Card  and  Homeland  Security  Advisor  Frances  Townsend.  These  conversations,  however,  also  proved  unsuccessful,  in  part,  the  Senate  Committee  report  maintained,  because  �White  House  officials  did  not  understand  what  the  governor  was  requesting.�  Later,  Blanco  acknowledged  that,  initially  at  least,  �I  didn�t  give  [Bush]  a  checklist  or  anything.�  She  was  criticized for the lack of specificity of her requests for help. Others asked her, she recalled, �Did  you ask for this; did you ask for that? It got to be a very difficult little game.�97  

But, as the Senate Committee report pointed out, even after Blanco clarified her request, a  major sticking point remained: under what terms the active‐duty and the National Guard troops  would serve. Some officials�including Michael Brown�were arguing for the �federalization� of  National Guard troops in Louisiana by invoking the Insurrection Act. Normally, National Guard  forces  were  under  the  command  of  the  governor,  but  the  Insurrection  Act  would  allow  the  president to place them�along with active‐duty forces�under his command; moreover, under the  provisions  of  the  act,  both  National  Guard  and  active‐duty  troops  could  participate  in  law  enforcement  missions.  Brown  maintained  that  he  was  a  �strong  advocate�  of  federalization  because  of  reports  of  violent  crime  that  were  rife  in  New  Orleans at the time, and �I want[ed]  active‐duty troops that are ready, willing and able to kill in that area, because we can�t do search  and rescue with that kind of stuff going on.�98 Blanco, however, resisted federalization.  

Talks  between  Louisiana  and  White  House  officials  about  federalization  dragged  on  inconclusively.99  Meanwhile,  some  Department  of  Defense  officials  argued  against  deploying                                                              96 Senate Committee report, chapter 26, p. 51, p. 59. 97 Karen Tumulty with Brian Bennett, “The Governor: Did Kathleen Babineaux Blanco make every effort to get

federal help?” Time, September 19, 2005, p. 38; House Select Committee report, p. 222. According to Time, on Thursday, September 1, Blanco did come up with a checklist, which included, among other things, 40,000 troops; urban search and rescue teams; buses; mobile morgues; and trailers of water, ice, and food.

98 Senate Committee report, chapter 26, p. 49, p. 58. 99 Mississippi did not seek active-duty federal troops, so the issue of federalization concerned Louisiana only.

27 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

active‐duty troops at all, maintaining that enough National Guard forces were flowing  into the  region to satisfy the demand for military assistance. But Blanco disagreed, and continued to press  for federal troops to help make up the full complement of 40,000 troops which she felt was needed.  On Friday, September 2, President Bush made his first appearance in New Orleans and met with  Blanco, Nagin, and others aboard Air Force One to discuss the issue. Nagin recommended that  Honoré be placed in charge of all troops, both Guard and active‐duty. The mayor also chided Bush  and  Blanco  for  haggling  over  command  issues  while  New  Orleans  suffered.  ��  I  stopped  everyone  and  basically  said,  �Mr.  President,  Madame  Governor,  if  the  two  of  you  don�t  get  together  on  this  issue,  more  people  are  going  to  die  in  this  city,  and  you  need  to  resolve  this  immediately.100  

Nagin�s plea notwithstanding, the president and the governor, who continued to refuse to  give up her authority over the National Guard, did not come to an agreement at the meeting on  Air Force One. That night, at 1l:30 p.m., the White House faxed Blanco a new proposal: Honoré  would  take  command  of  both  National  Guard  and  active‐duty  forces,  but  in  a  �dual‐hat�  capacity�i.e., he would report to Blanco for the National Guard forces under his command, and to  Bush for the active‐duty forces under this command. The following morning, Blanco, in a phone  conversation with Andrew Card, rejected the proposal. �The bottom line of it is,� said Lt. Gen.  Blum of the National Guard Bureau�who supported Blanco�s position��there were many offers  and overtures made to the Governor on command and control, but they all centered on a Federal  officer being in charge of the Governor�s National Guard, and that was rejected.�101  

Sending in the Troops. Although some US active‐duty forces had been put on high alert as  early as Wednesday, August 31, the call to deploy did not come for several more days. According  to  a  report  in  the Los Angeles Times,  it  was  not  until  Secretary  of  Defense  Rumsfeld  overruled  military  officials  in  the  Northern  Command  on  Saturday,  September  3�amid  mounting  public  criticism of the federal response to Katrina�that the way was cleared for deployment.102 At 11:00  that  morning,  President  Bush  announced  that  7,200  Army  and  Marine troops would be sent to  Louisiana. By that time, there were over 17,000 National Guardsmen in the state, with thousands  more arriving every day, and the evacuation of the Superdome and convention center was well  underway.  

Days 5‐8: Friday, September 2‐Monday, September 5�Relief 

With  both  National  Guard  troops  and  buses  converging  on  New  Orleans,  the  first  concerted effort to evacuate the Superdome began on Thursday. It did not go smoothly. �When the  first dozen buses finally arrived,� The Times‐Picayune reported, �� shoving and fights broke out 

                                                            100 Senate Committee report, chapter 26, p. 64. 101 Ibid., chapter 26, p. 67. 102 Gaouette et al., September 11, 2005.

28 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

and trash cans were set ablaze as people jockeyed to get out of the fetid, stinking stadium in which  they had been captive since entering the city�s shelter of last resort four days earlier.�103 But by  Friday,  September  2,  there  were  enough  buses�a  total  of  822,  by  Landreneau�s  account�and  manpower  on  hand  to  begin  to  make  a  dent  in  the  huge  crowd  of  23,000  evacuees.  By  the  following day, the now‐dilapidated sports facility was empty.  

Meanwhile,  troops  and  buses  had  also  begun  to  appear  at  the  convention  center.  According to Landreneau�s Senate testimony, the site was �secured� shortly after noon on Friday,  and food, water, and medical help arrived soon thereafter. The evacuation of the convention center  began  the  next  morning  and  was  completed  by  6:00  that  evening.104  The  population  of  the  I‐10  cloverleaf began to diminish as well, as buses came by to pick up evacuees who had been dropped  off there by rescuers; their numbers dwindled from roughly 5,000 to 2,500 by mid‐day Saturday,  though more evacuees continued to show up there�as well as at the Superdome and convention  center�in hopes of finding a way out of the ruined city. By the end of the Saturday, September 3,  according  to  the  testimony  of  FEMA  official  Philip  Parr,  a  total  of  66,825  people  had  been  �transported� out of New Orleans. They left not just on buses, but on planes and Amtrak trains,  headed for Houston and more distant destinations, as part of what The Times‐Picayune called �a  historic diaspora of New Orleans residents. ��105  

Hospitals  began  emptying  out  as  well.  �With  hundreds  of  National  Guard  troops  spreading  out  in  the  city  streets,� The New York Times  reported,  �it  was  finally  easier for small  boats to approach embattled hospitals, some of which were surrounded by six feet of floodwater.  �� The �fleet of helicopters evacuating patients from rooftops� expanded as well, from a �handful  of single‐patient civilian ambulances� to �about 100 military medevac choppers.�106 But hospital  patients faced a further ordeal: roughly 3,000 of them were transported to a makeshift hospital at  Louis  Armstrong  Airport  where,  on  early  Friday  morning,  conditions  were  described  as  �extremely desperate.� Later that morning, however, military transports and chartered commercial  jets began arriving to move the patients out; by Friday afternoon, only a few hundred remained at  the airport.  

The influx of National Guard troops also helped improve security in the city. �It was a  relief,� The Times‐Picayune reported on Friday, �to see so many uniformed men bearing machine  guns,  patrolling  expressways  and  major  intersections.�  When  the  active‐duty  troops  began  arriving on Monday, they could not, by law, take on policing duties, but �their mere presence,� the 

                                                            103 Horne, September 2, 2005. 104 In Landreneau’s account, the evacuation was coordinated by the National Guard, but the Senate Committee report

wrote that Gen. Honoré—who had been asked by Blanco to coordinate the evacuation—had delegated the task to one of his own officers.

105 “Help at last; authorities regaining grip on city,” The Times-Picayune, September 4, 2005, p. A1. 106 Barringer and McNeil, September 3, 2005.

29 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Senate  Committee  report  noted,  �had  a  reassuring  effect�  on  the  beleaguered  citizens  of  New  Orleans.107  

Working  Together.  The  arrival  of  federal  troops  under  the  charge  of  General  Honoré,  however,  added  one  more  element  to  an  already  complex  command  situation.  The  National  Response  Plan  had  envisioned  the  establishment  of  a  unified  command  to  manage  a  disaster  involving multiple agencies and/or multiple  jurisdictions; it would be composed of �designated  members� who would work together at a single location to �establish a common set of objectives  and strategies and a single Incident Action Plan.�108 In theory, at least, the unified command would  include  a  federal  coordinating  officer�appointed  by  FEMA;  a  state  coordinating  officer;  and,  where  appropriate,  a  defense  coordinating  officer  and  representatives  of  any  other  agencies  involved  in  managing  the  disaster.  But  while  a  unified  command  was  set  up  for  the  Katrina  response�led  by  FCO  William  Lokey  and  SCO  Col.  Jeffrey  Smith,  deputy  director  of  the  Louisiana Office of Homeland Security and Emergency Preparedness�it was routinely bypassed.  

The  command  situation  became  further  confused  when  Michael  Brown  was  appointed  principal federal official�a position that, as described in the NRP, involved coordinating duties  but not operational authority. Moreover, Brown was slow to establish a joint field office�which  the  NRP  envisioned  as  the  �central  location�  for  coordination  of  federal,  state,  and  local  organizations;  the  JFO,  situated  in  Baton  Rouge,  did  not  become  operational  until  twelve  days  after  Katrina  struck.109  As  a  result,  the  White  House  report  noted,  agencies  �independently  deployed resources, operated autonomously, and generated disparate reporting streams. ��110  

Federal officials, particularly from FEMA, in part blamed Louisiana�s �lack of emergency  management  capacity,�  as  the  Senate  Committee  report  put  it,  and  its  unfamiliarity  with  the  principles of the NRP and the National Incident Management System on which it was based, for  the failure to establish a unified command. �[A]t some point,� said one, �we saw there was �  nothing  for  the  federal  government  to  stick  on  to.�111  But  Louisiana  officials  argued  that  the  problem lay with the federal government. �[A]nyone who was there,� declared Col. Jeff Smith in  his  House  testimony  in  December,  �anyone  who  chose  to  look,  would  realize  that  there  were  literally  three  separate  Federal  commands.�  One  was  the  official  unified  command�initially  established at the Baton Rouge emergency operations center and later moved to the JFO�which  he  and  Lokey  led.  Another  consisted  of,  essentially,  the  principal  federal  official.  �The  PFO  in  Katrina,�  Smith  maintained,  �went  operational  and  began  directing  and  guiding  response  operations and to a large degree left out the [FCO]. � The PFO cell was operating on its own, 

                                                            107 Senate Committee report, chapter 26, p. 68. The federal troops, according to the report, engaged in “door-to-door

search and rescue, debris removal, and logistics support.” 108 Senate Committee report, chapter 27, p. 10. 109 Ibid., chapter 27, p. 15. 110 White House report, chapter 4, p. 8. 111 Senate Committee report, chapter 27, p. 13.

30 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

communicating  directly  with  the  Governor,  communicating  directly  with  the  Mayor  of  New  Orleans and a myriad of other local elected officials.�112 The third was Honoré, commander of Joint  Task Force Katrina. �Whenever � General Honoré came onto the scene,� Smith observed, �he was  also operating independently with little regard whatsoever for the Joint Field Office, which should  have been the only unified command.�  

Nonetheless, critics acknowledged, the extreme situation in New Orleans at least in part  justified  the  circumvention  of  the  unified  command  system.  �Some  may  forgive  Honoré  for  bypassing this process,� the House Select Committee wrote, �because it was broken and therefore  unworkable after Katrina. �� Lokey, the FCO for Louisiana, also praised Honoré for �doing what  had to be done to get things moving.�113  

Honoré  and  his  state  counterpart,  Landreneau,  were  also  credited  with  working  well  together, despite having separate commands over federal and National Guard troops, respectively.  �Military command and control was workable,� said Assistant Secretary of Defense Paul McHale,  �but  not  unified.  National  Guard  planning,  though  superbly  executed,  was  not  well  integrated  with the [Northern Command].�114 But Landreneau disagreed with this assessment, maintaining  that the two military commands were �very integrated,� and the head of the Northern Command,  Admiral Timothy Keating, concurred. �From our perspective,� Keating said, a single command  �would not have provided an advantage over the current situation.� It helped, The Times Picayune  pointed out, that Landrenau and Honoré had �some important personal ties. � Honoré, known as  the Ragin� Cajun, is a Louisiana native and has known Landreneau for years.�115 Testifying before  the  House  Select  Committee  in  February,  Brown  remarked  that  the  dual  command  structure  �ended  up  working  �  by  sheer  force  of  personality.  I  think  Honoré�s  personality  and  Landreneau�s personality allowed those two to team up and make it work. � The sad part of it is  we should have done that about a week earlier.�  

Winding  Down.  By  Sunday,  September  4,  The  Times‐Picayune  could  write  that  a  �semblance  of  post‐storm  order�  had  returned  to  �ravaged  New  Orleans,�  with  most  of  the  crowds  of  evacuees  dispersed  and  troops  and  supplies  continuing  to  stream  into  the  city.  By  Monday,  the  paper  would  report  that  some  areas  were  �overflowing  with  ice��a  commodity  hitherto  in high demand but short supply. On Monday, too, the huge breach  in the 17th Street  Canal was finally plugged, and crews were planning to move on to repair the gap in the London  Street  Canal.  Soon,  the  pumps  would  begin  working  to  drain  the  city  of  its  filthy  floodwaters. 

                                                            112 Brown’s eventual replacement as PFO also took on operational duties and was ultimately appointed FCO as well. 113 House Select Committee report, p. 190. 114 As quoted in Senate Committee report, chapter 26, p. 54. 115 Bill Walsh, Robert Travis Scott and Jan Moller, “Bush, Blanco spar over military, visit,” The Times-Picayune,

September 6, 2005, p. A6. Honoré’s son was serving in Iraq at the time as a member of the Louisiana National Guard.

31 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

�We�re  making  great  progress  now,�  Nagin  said  during  an  appearance  on  NBC�s Today  show.  �The momentum has picked up.�116  

While search and rescue operations continued into a second week, troops also launched  what amounted to the third evacuation of New Orleans�this time, to remove the estimated 5,000‐ 10,000 people who had somehow managed to remain in their homes through both the storm and  the ensuing catastrophic flooding.117 Meanwhile, the grisly work of finding and counting the dead  began.  Initial  predictions  were  grim.  �Some  computer  models  say  10,000,�  Nagin  remarked  on  CBS television. �I don�t know what the number is. But it�s going to be big. And it�s going to shock  the  nation.�118  The  death  toll,  shocking  as  it  was,  would  turn  out  to  be  far  lower  than  Nagin  predicted�by February 2006, it stood at about 1,300, with hundreds still missing�and even lower  than the 60,000 fatalities assumed in the Hurricane Pam scenario.  

While  New  Orleans  confronted  a  years‐long  recovery  and  an  uncertain  future,  government officials at all levels�but most particularly, the federal�faced months of withering  criticism for their perceived failure to provide more help more quickly to the stricken residents of  New Orleans, whose anguished faces and cries for help had been continually beamed over the  airwaves  for  a  week.  Ahead,  too,  lay  many  hours  of  testimony  before  House  and  Senate  committees,  interviews  and  written  statements,  and  eventually  three  lengthy  and  generally  stinging critiques of the response to Katrina, produced by the House, the Senate, and the White  House.  

The  harshest  criticism  fell  on  Brown,  who  was  also  the  first  and  most  visible  political  casualty of the Katrina response.119 On September 9, a week after Bush had famously praised him  for �doing a heck of a job, Brownie,� the FEMA chief was relieved of his Katrina‐related duties; a  few days later, to no one�s surprise, he resigned from FEMA.  

DHS Secretary Chertoff also bore a major share of the blame for the shortcomings of the  relief effort, though he held on to his job. As critics grew more vocal and questions from the press  more pointed, Chertoff tried repeatedly to explain why the federal government appeared unequal  to the task of responding to Katrina�s devastating aftermath. Essentially, he said, the government  was  caught  off‐guard  by  the  �second  catastrophe,�  or  the  �second  wave,�  after  the  fury  of  the  storm had spent itself�i.e., the breaching of the levees. This was, he maintained, �breathtaking in  its surprise.�120 True, he acknowledged in a press briefing, there had been �over the last few years, 

                                                            116 Elisabeth Bumiller and Clyde Haberman, “Bush makes return visit,” The New York Times, September 6, 2005, p.

A1. 117 Jeff Duncan, “Mayor Nagin stays optimistic and defiant,” The Times-Picayune, September 7, 2005, p. A4. 118 The Times-Picayune, Web Edition, September 6, 2005. Nagin was apparently referring to figures projected in

earlier computer simulations. 119 Another was New Orleans Police Chief Edwin Compass, who resigned in late September. 120 NBC-TV, Meet the Press, September 4, 2005; CNN.com, September 4, 2005.

32 

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0

33

some specific planning for the possibility of a significant hurricane in New Orleans with a lot of  rainfall, with water rising  in the levees and water overflowing the levees. � And although the  planning was not complete, a lot of work had been done.�121 In the case of Katrina, however, �[w]e  didn�t merely have the overflow, we actually had the break in the wall.� The result was a �perfect  storm�  of  catastrophes  that  �exceeded  the  foresight  of  the  planners,  and  maybe  anybody�s  foresight.�122  But,  Chertoff  made  clear,  lessons  would  be  learned,  however  painfully,  from  the  harsh teacher that Katrina proved to be. �The unusual set of challenges� posed by the storm, he  said, �� requires us to basically break the traditional model and create a new model, one for what  you might call kind of an ultra‐catastrophe.�123  

123 Lipton et al., September 9, 2005.

122 CNN.com, September 4, 2005.

121 The Hurricane Pam planning exercise assumed that the levees would be overtopped but not breached.  

Hurricane Katrina (B) _________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Exhibit 1124

                                                            124 Source: Greater New Orleans Community Data Center.

34 

 Katrina (B) _________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

35 

Exhibit 2125

125 Source: Greater New Orleans Community Data Center.                                                            

Hurricane

Hurricane Katrina (B) ________________________________________________________ C15‐04‐1844.0 

Exhibit 3126

                                                            126 Source: “Hurricane Katrina: A Nation Still Unprepared,” Report of Committee on Homeland Security and

Governmental Affairs, May 2006.

36