What steps to be taken?

Kennedy School of Government  Case Program 

C15‐06‐1843.0   

This case was written by Esther Scott for Arnold Howitt, Executive Director of the Taubman Center for State and  Local Government, for use at the John F. Kennedy School of Government, Harvard University. Funding for the case  was provided by the National Preparedness Leadership Initiative. (0606) 

Copyright © 2006 by the President and Fellows of Harvard College. No part of this publication may be  reproduced, revised, translated, stored in a retrieval system, used in a spreadsheet, or transmitted in any  form or by any means (electronic, mechanical, photocopying, recording, or otherwise) without the written  permission of the Case Program. For orders and copyright permission information, please visit our website  at  www.ksgcase.harvard.edu  or  send  a  written  request  to  Case  Program,  John  F.  Kennedy  School  of  Government, Harvard University, 79 John F. Kennedy Street, Cambridge, MA 02138 

Hurricane Katrina (A):  Preparing for �The Big One� in New Orleans 

On Tuesday, August 23, 2005, meteorologists at the US National Weather Service (NWS)  spotted a tropical depression in the southeastern Bahamas, the twelfth of a busy hurricane season  in the Atlantic. The following day, as it strengthened into a tropical storm, weather officials gave it  a name�Katrina�and closely tracked it as it turned into a hurricane, crossing south Florida and  then moving into the Gulf of Mexico. There, fed by the gulf�s warm waters, Katrina grew into a  monster:  a  �Category  five�  hurricane�the  most  intense  on  the  scale  used  by  the  NWS�with  winds gusting past 170 miles per hour and an unusually wide span extending over 100 miles from  its center. Katrina appeared to be heading next for the Florida Panhandle, but on Friday it made  what  a  Louisiana  official  later  called  �one  of  the  most  dramatic  shifts  in  weather  history.�1  It  turned westward and appeared to take dead aim at one of the most storied, and fragile, cities in  the US: New Orleans.  

The specter of a major hurricane striking low‐lying New Orleans had long hung over the  historic  city  of  almost  half  a  million  people.  The  catastrophic  results  of  a  direct  hit  had  been  predicted  by  computer  models,  described  in  emergency  planners�  scenarios,  and  imagined  in  harrowing detail in the press. Now, after years of dodging its fate, New Orleans seemed about to  encounter the long‐dreaded �Big One,� as it was sometimes called. Weather officials did not mince  words. �This is really scary,� said Max Mayfield, director of the NWS�s National Hurricane Center,  on Saturday. �� This is the real thing.�2  

  1 Col. Jeff Smith, Louisiana Office of Homeland Security and Emergency Preparedness, testimony before the House

Select Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina (hereafter referred to as House Select Committee), December 14, 2005.

2 The Times-Picayune (New Orleans), Web Edition, August 27, 2005.

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

With landfall on the southeastern coast of Louisiana predicted for early Monday morning,  August  29,  city  and  state  officials  swung  into  action,  following  the  roadmaps  laid  out  in  their  various emergency response plans: activating emergency operations centers; putting emergency  responders  on  alert;  issuing  advisories  and  evacuation  notices  to  the  public;  pre‐staging  equipment,  supplies,  and  crews;  and  opening  emergency  shelters.  The  Federal  Emergency  Management Agency (FEMA) kept close tabs on activities at the state and local level, and mounted  the largest operation to position food and supplies for storm victims in its history. 

Only a few days later, most of these plans would be in a shambles, and the response to  Hurricane Katrina already rated as perhaps the worst in US history. But in the hours before the  storm  struck,  those  charged  with  preparing  for  it  and  dealing  with  its  aftermath  appeared  confident that they had done their homework. Many of them had worked together on emergency  response plans and exercises, readying themselves for just such an event, and their preparations  seemed commensurate with the challenges Katrina would pose. �We�ve planned for this kind of  disaster  for  many  years  because  we�ve  always  known  about  New  Orleans  and  the  situation,�  Michael Brown, director of FEMA, told a TV reporter the day Katrina came ashore. �� We were so  ready for this.�3  

Background: New Orleans and the �Big One� 

New Orleans has variously been likened to a soup bowl, a cereal bowl, a punch bowl, a  fish bowl, and even a bathtub�all metaphors to describe its precarious relationship to two large  and looming bodies of water: the Mississippi River to the south and the broad but shallow Lake  Pontchartrain to the north. (See Exhibit 1 for map of metropolitan New Orleans.) Except for the  oldest parts of the city�including its legendary French Quarter�most of it was below sea level,  and in constant danger that the water would �slosh� over during a storm and �fill the bowl.�  

Greater New Orleans, which comprised the city proper and its surrounding parishes, was  protected by an elaborate 475‐mile long system of levees, floodwalls, canals, bridges, floodgates,  and  pumping  stations,  intended  to  both  hold  back  and  channel  the  waters.4  A  key  part  of  the  system  was  a  complex  chain  of  levees,  floodwalls,  and  canals  along  Lake  Pontchartrain  (see  Exhibit  2),  which  had  been  built  in  the  aftermath  of  Hurricane  Betsy  in  1965�a  calamitous  Category  three  storm  that swamped parts of New Orleans and neighboring St. Bernard Parish,  leaving  81  dead  and  thousands  homeless.  But,  as  many  noted,  this  system�called  the  �Lake  Pontchartrain and Vicinity Hurricane Protection Project��was designed to withstand the effects  of  a  composite  hurricane,  known  as  the  �standard  project  hurricane,�  which  was  roughly  the 

                                                            3 Nicole Gaouette, Alan C. Miller, Mark Mazzetti, Doyle McManus, Josh Meyer and Kevin Sack, “Katrina’s

Aftermath: The Response,” Los Angeles Times, September 11, 2005, p. A1. 4 Louisiana is divided into 64 parishes, which are roughly comparable to counties in other states. Levees are

generally earthen mounds, while floodwalls are large slabs of concrete and steel, sometimes perched atop a levee. [John Cloud, “Mopping up New Orleans,” Time, September 19, 2005, p. 54.]

2 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

equivalent of a Category three storm. This meant, as Louisiana�s leading newspaper, The Times‐ Picayune,  pointed  out,  that  there  was  �currently  �  no  defense  against  a  surge  from  a  major  storm��i.e., a Category four or five hurricane.5  

New  Orleans�  vulnerability  to  flooding  had,  moreover,  been  exacerbated  by  the  very  defenses that had been erected to protect it from a storm surge. The levees and floodwalls that kept  the  waters  at  bay  also  walled  out  the  silt  that  renewed  and  rebuilt  the  Mississippi  Delta  land.  Consequently,  the  city  and  its  suburbs  had  begun  to  subside,  a  process  hastened  by  heavy  development on soil that had been drained and subsequently compressed.6 This, combined with  coastal  erosion  and  rising  sea  levels,  helped  put  the  �Crescent  City��an  allusion  to  the  semi‐ circular  shape  of  New  Orleans  along  the  banks  of  the  Mississippi�on  the  short  list  of  major  disasters waiting to happen.  

Anticipating the Big One. Over the decades since Betsy had pummeled the city, there had  been  various  proposals  put  forward  by  the  state  of  Louisiana  and  by  the  US  Army  Corps  of  Engineers�which  was  responsible  for  the  design  and  construction  of  the  levee  system�to  strengthen the Pontchartrain levees or otherwise improve New Orleans� defenses against floods.7  But, primarily because of budget shortfalls and competition from other priorities, the protections  afforded by the levee system had not been upgraded to withstand the force of a severe hurricane.  Major improvements to the existing system, such as raising levees that had settled over time, were  delayed as well due to lack of funds.8  

At the same time, however, those decades brought few serious hurricane threats to the  city;  when  a  major  hurricane  did  approach,  it  veered  off,  sometimes  at  the  last  minute,  as  happened with Hurricane Georges in 1998 and Hurricane Ivan in 2004. But with hurricane activity  in  the  Atlantic  picking  up  in  the  mid‐1990s,  hurricane  experts  and  emergency  planners  cast  a  worried eye on the slowly sinking city, and studied the likely effects of an intense storm making a  direct hit, which most considered an inevitability. Computer models all told the same story: if a  Category four or five hurricane were to strike it, New Orleans�one of America�s most celebrated  cities�would be virtually destroyed.  

                                                            5 John McQuaid and Mark Schleifstein, “In Harm’s Way,” The Times-Picayune, first in a five-part series, “Washing

Away,” published June 23-27, 2002. Online at www.nola.com/hurricane/?/washingaway. The paper also noted that the levees along the Mississippi, which were elevated to over 25 feet after disastrous flooding in 1927, were much higher than those on Lake Pontchartrain.

6 Ibid. 7 The Army Corps was generally responsible for construction of the flood protection infrastructure, and local

governments for its upkeep. In Louisiana, local levee boards—whose members were appointed by the governor and parish governments—along with water and sewer boards, were charged with operating and maintaining the flood protection system. The Army Corps, however, operated and maintained the Mississippi River levees.

8 Congressional Research Service, “New Orleans Levees and Floodwalls: Hurricane Damage Protection,” September 6, 2005, p. 4.

3 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Possibly  the  most  graphic  depiction  of  the  consequences  of  a  major  hurricane  in  New  Orleans  was  detailed  in  a  five‐part  series�entitled  �Washing  Away��which  appeared  in  The  Times‐Picayune from June 23‐27, 2002. It presented a worst‐case scenario of a storm moving toward  New Orleans from the south, pushing huge volumes of water ahead of it into the area�s waterways  and canals and, ultimately, Lake Pontchartrain; as the eye of the storm made its way northward  (and just east of New Orleans), the counterclockwise winds of the hurricane would begin to blow  from  the  north  across  the  swollen  lake,  sending  waves  of  water  surging  down  into  the  city.  Eventually, they would either �overtop� the levees or, far worse, break through them and create a  gap  or  breach  through  which  billions  of  gallons  of  water  would  pour  unchecked  into �an area  averaging 5 feet below sea level with no natural means of drainage.�9 Between wind and water, 90  percent  of  the  city�s  structures  would  likely  be  decimated.  An  estimated  200,000  who  did  not  evacuate would be �struggling to survive,� The Times‐Picayune wrote with eerie prescience. �Some  will be housed in the Superdome [a sports facility owned by the state of Louisiana]. � Others will  end up in last‐minute emergency refuges that will offer minimal safety. � Thousands will drown  while trapped  in homes or cars by rising water. � Survivors will end up trapped on roofs, on  buildings or on high ground surrounded by water, with no means of escape and little food or fresh  water,  perhaps  for  several  days.�  The  death  toll,  according  to  some  sources,  could  range  from  25,000 to 100,000.  

�Filling the bowl,� The Times‐Picayune noted in its �Washing Away� series, was rated �the  worst potential scenario for a natural disaster� in the US by emergency officials. It stood at or near  the top of the Federal Emergency Management Agency�s  list of most worrisome, and probable,  disasters, along with a few other familiar, grim scenarios, such as an earthquake in San Francisco.  As more time passed since the infamous Hurricane Betsy had devastated New Orleans in 1965,  observers grew more uneasy. �I think everyone familiar with this is sitting on pins and needles  because  nothing  has  happened  in  that  lake  [Pontchartrain]  for  50  to  60  years,  and  you  start  to  think, are we due,� an engineering consultant told The Times‐Picayune. �And the answer I think is  yes, statistically you�re due. And that�s scary. Based on my knowledge of hurricanes, I�d watch  what happens very closely�and I�d get out of Dodge.� 

Planning for the Big One. It was New Orleans� preeminence among potential disaster sites  that  prompted  FEMA  to  sponsor  an  initiative  that  would  lead  to  the  development  of  comprehensive plans for responding to a catastrophic hurricane  in the city. The project�called  �Hurricane Pam��was, in the words of Madhu Beriwal, the consultant who helped design it, both  �a planning workshop and a scenario‐based exercise� that brought together officials from all 13  Southeast Louisiana parishes, most of Louisiana�s state agencies, and 15 federal agencies.10 When 

                                                            9 While a levee failure could happen, a Louisiana State University engineer told The Times-Picayune in 2002, it was

“not something that’s expected.” 10 Madhu Beriwal, “Preparing for a Catastrophe: The Hurricane Pam Exercise,” statement before the Senate

Homeland Security and Governmental Affairs Committee (hereafter referred to as Senate Homeland Security Committee), January 24, 2006, p. 2. Hurricane Pam was not the first such exercise. In 2000, scientists at Louisiana

4 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

the 300‐plus participants assembled in July 2004 for an eight‐day workshop, they were presented  with a chilling scenario of the hypothetical Hurricane Pam, a �strong, slow‐moving Category 3  storm� that unleashed tornadoes and dumped 20 inches of rain on metropolitan New Orleans. The  �projected consequences� of such a storm included, among other things, overtopped levees that  would leave New Orleans under 10‐20 feet of water, over 60,000 dead, 55,000 in public shelters  and  a  total  of  1.1  million  residents  displaced,  and  many  thousands  needing  rescue  by  boat  or  helicopter.  Participants  were  divided  into  groups  organized  by  topic�e.g.,  search  and  rescue,  sheltering, temporary medical care�and asked to devise plans to respond to the conditions laid  out  in  the  scenario.  It  was  expected  that  the  exercise  would  produce  a  preliminary  �bridging  document�  between  existing  state  and  local  emergency  response  plans  and  the  new  federal  National Response Plan, which was still in development at the time (see below), and serve as a  �test‐bed for catastrophic planning for other locations.�  

The  workshop  culminated  in  the  draft  �Southeast  Louisiana  Catastrophic  Hurricane  Functional Plan,� released in August 2004, which covered 14 different areas of response. Some of  these were highly detailed, others were sketchy in parts, with the particulars �to be decided� at a  later time. Although the plan was envisioned as a response to a catastrophic event, some of its  components  did  not  always  address  the  most  dire  scenarios.  For  example,  the  section  on  �unwatering��i.e., draining the flooded city��assumed there are no levee breeches [sic]. This is  the worst case situation.� Nor was the draft comprehensive in scope. There was not enough time in  the eight‐day session, Beriwal noted, to cover the full array of issues that would arise in the wake  of a major storm; consequently, a number of �topics��including security, command and control,  feeding, and communications�were deferred for future workshops.  

After  the  initial  July  2004  session,  there  were  three  more  workshops,  involving  smaller  numbers of participants, to do some additional planning on specific areas. But, one FEMA official  later told The New York Times, �funding dried up� for more follow‐ups to Hurricane Pam, leaving  plans in some key areas unfinished.11  

But  even  without  the  �bridging  document�  envisioned  in  the  Hurricane  Pam  exercise,  officials at the state, local, and federal level could turn to their own plans, which were designed,  and in some cases explicitly tailored, to help them prepare for and respond to a major emergency  such as Katrina was likely to create.  

                                                                                                                                                                                 State University created the hypothetical “Hurricane Zebra” for Louisiana and federal agencies to test their response to a catastrophic storm striking New Orleans. The Zebra project was smaller and briefer than Hurricane Pam, lasting only six hours. [J. Taylor Rushing, “Hurricane exercise tests state’s readiness,” The Advocate Online, July 14, 2000.]

11 Scott Shane and Eric Lipton, “Storm and Crisis: Federal Response,” The New York Times, September 2, 2005, p. A1.

5 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Getting Ready: State and Local Emergency Response Plans 

In Louisiana, the Emergency Assistance and Disaster Act of 1993 parceled out the general  duties and powers of state and local officials�who would be on the frontlines of the response to  Katrina�in  the  event  of  a  disaster  or  emergency.  Under  its  provisions,  the  governor  was  authorized to, among other things, declare a state of emergency; �direct and compel the evacuation  of all or part of the population from any stricken or threatened area�; �commandeer or utilize any  private property� if necessary; and �[p]rescribe routes, modes of transportation, and destination in  connection  with  evacuation.�  The  state  law  conferred  many  of  the  same  emergency  powers  on  parish  presidents  and  the  chief  executives  of  municipalities,  including  the  authority  to  declare  emergencies and order evacuations.  

In  accordance  with  the Emergency Assistance and Disaster Act, the Louisiana Office of  Homeland  Security  and  Emergency  Preparedness  (LOHSEP),  housed  in  the  state�s  Military  Department  and  headed  by  the  state  adjutant  general  (who  was  also  head  of  the  Louisiana  National Guard), was responsible for preparing and implementing the state emergency operations  plan. The law also required each parish president to establish an office of homeland security and  emergency preparedness, which would work with LOHSEP to develop local emergency plans.  

The State Plan. Given the state�s vulnerability to Gulf Coast storms, it was not surprising  that  Louisiana�s  emergency  operations  plan  had  two  supplements  devoted  solely  to  hurricane  emergencies�one each for the southwestern and the southeastern sections of the state. Their focus  was on getting residents out of harm�s way as a hurricane approached. The Southeast Louisiana  Hurricane  Evacuation  and  Sheltering  Plan,  which  included  metropolitan  New  Orleans,  was  intended  to  provide,  in  its  words,  �an  orderly  procedure�  for  the  13  area  parishes�home  to  a  population of almost 1.7 million (in 1999)��in response to a catastrophic hurricane.� The plan did  not,  however,  �replace  or  supersede  any  local  plans,�  nor  �usurp  the  authority  of  any  local  governing body.�  

The plan outlined three �phases� of evacuation�precautionary/voluntary, recommended,  and mandatory�and the duties of state and local authorities in each of them. It did not specify  who would issue the evacuation notices, although one of the tasks assigned to the state was to  prepare �proclamations for the State to intervene in local situations if local governments fail to act.  ��  The  earliest  phase�precautionary/voluntary�was  aimed  at  those  �most  vulnerable�  to  a  hurricane,  chiefly  workers  on  offshore  oil  rigs  and  residents  of  coastal  islands;  the  other  two  phases were invoked as the probability of a major storm increased. In the event of a mandatory  evacuation,  when  authorities  would  �put  maximum  emphasis  on  encouraging  evacuation  and  limiting ingress,� evacuation routes could be �augmented� by turning the inbound lanes of some  highways into outbound ones�often referred to as a �contraflow� pattern.  

6 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

After a chaotic evacuation that jammed the state�s highways in advance of Hurricane Ivan  in  2004,  Louisiana  Governor  Kathleen  Babineaux  Blanco  had  ordered  state  police  and  transportation officials to retool the evacuation plan for southern Louisiana. The new plan also had  three  phases,  though  these  were  more  geographically  driven.  It  called  for  residents  to  leave  according to where they resided: those living in areas unprotected by levees would leave first, 50  hours  before  the  onset  of  tropical  storm  winds;  those  living  in  levee‐protected  areas  that  were  nonetheless  considered  vulnerable  to  Category  two  or  higher  storms  would  evacuate  40  hours  before onset; finally, those living on the east bank of the Mississippi River in metropolitan New  Orleans�within  the  protection  of  the  levee  system  but  vulnerable  to  a  slow‐moving  Category  three or higher storm�would leave 30 hours before onset. (See Exhibit 3 for evacuation map.)  

The state plan assumed that the �primary means of hurricane evacuation will be personal  vehicles,� although school and municipal buses and other government‐owned vehicles �may be  used� to evacuate those who had no means of transportation. It would be the responsibility of the  parishes to mobilize transportation and establish �staging areas,� where residents needing help  could go to be taken to shelters. Hospitals and nursing homes were required to prepare their own  state‐approved �pre‐determined evacuation and/or refuge plans.�  

The state plan also assumed that shelters would not be opened  in �risk area parishes�;  instead, �host parishes��those out of harm�s way�would be required to open designated shelters  to receive evacuees. Though the plan did not make mention of it, there would also be no Red Cross  shelters  opening  in  risk  areas  in  the  event  of  a  catastrophic  hurricane.  According to The Times‐ Picayune, after an incident in the mid‐1990s, when a shelter in South Carolina was flooded and the  people in it nearly drowned, the Red Cross decided it would not open shelters in any area that  could  be  �inundated  by  a  storm  surge  from  a  Category  4  hurricane��which,  the  paper  noted,  would include �all of south Louisiana.�12 For those who did not evacuate, parishes within the risk  areas were responsible for setting up �last resort refuges�; unlike shelters, which offered food and  bedding,  refuges  were  barebones  facilities,  with  �little  or  no  water  or  food  and  possibly  no  utilities.� They were intended, the state plan noted, �to provide best available survival protection  for the duration of the hurricane only.�  

The City Plan. As with the state, the city�s emergency plan had a special supplement�in  this case, an �annex��devoted to hurricanes. It, too, focused on evacuation issues, although there  were  sections  on  �recovery�  and  �mitigation�  as  well.  �The  safe  evacuation  of  threatened  populations when endangered by a major catastrophic event,� the annex declared, �is one of the  principle  reasons  for  developing�  emergency  management  plans;  it  further  noted  that  the  �thorough  identification of at‐risk populations, transportation and sheltering resources,� among  other  things,  was  one  of  the  �primary  tasks  of  evacuation  planning.�  Management  of  the  evacuations was the responsibility of the mayor�to whom state law delegated the authority to 

                                                            12 McQuaid and Schleifstein, “Left Behind,” in “Washing Away,” June 23-27, 2002.

7 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

order  evacuations��in  coordination  with�  both  the  director  and  the  shelter  coordinator  of  the  city�s Office of Emergency Preparedness.  

The  annex  to  the  city�s  emergency  plan  described  a  �Hurricane  Emergency  Evacuation  Standard Operating Procedure� that was �designed to deal with all case scenarios of an evacuation  in response to the approach of a major hurricane towards New Orleans. It is designed to deal with  the anticipation of a direct hit from a major hurricane.� The annex itself, however, provided few  specifics  on  how  it  would  achieve  its  ends.  There  was  little,  for  example,  on  how  at‐risk  populations  would  be  identified  and  helped,  although  it  did  report,  in  a  section  on  �shelter  demand,�  that  about  100,000  New  Orleans  �citizens�  did  not  have  �means  of  personal  transportation.� It noted that �[s]pecial arrangements� would have to be made to evacuate people  �unable to transport themselves or who require specific life saving assistance�; but it was silent on  what those arrangements would be, other than to state that �[t]ransportation will be provided to  those  persons  requiring  public  transportation  from  the  area.�13  The  plan  did  give  the  Regional  Transit  Authority,  which  operated  buses  in  the  metropolitan  area,  the  task  of  supplying  �transportation as needed� and dispatching �evacuation buses,� but provided no further details.  Later,  after  Katrina  had  come  and  gone,  a  remark  by  Col.  Terry  Ebbert,  the  city�s  director  of  homeland  security,  appeared  to  explain,  indirectly,  the  lack  of  specifics  in  New  Orleans�  evacuation plan. �We always knew,� he said, �we did not have the means to evacuate the city.�14  

Mutual Aid.  In  the  event  that  local  resources  were  exhausted  by  a  disaster,  such  as  a  severe  hurricane,  the  Louisiana  emergency  operations  plan  advised  parishes  to  turn  next  to  �mutual aid agreements with volunteer groups, the private sector and/or neighboring parishes.�15  In  addition,  the  state  of  Louisiana could draw on the resources of other states by  invoking the  Emergency Management Assistance Compact (EMAC), which was approved by Congress in 1996.  Under the provisions of EMAC, a disaster‐stricken state could request assistance from a �menu� of  resources, including temporary shelters, cargo aircraft, helicopters, and National Guard troops.16  

                                                            13 In addition, according to the House Select Committee’s report, the city had established a “Brother’s Keeper”

program, in conjunction with local churches, that would help match riders with drivers in the event of an evacuation.

14 Susan Glasser and Michael Grunwald, “The steady buildup to a city’s chaos,” The Washington Post, September 11, 2005, p. A1.

15 As quoted in “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned,” report to President George W. Bush (hereafter referred to as White House report), February 23, 2006, chapter 2, p. 6.

16 “A Failure of Initiative,” final report of the Select Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina (hereafter referred to as House Select Committee report), February 15, 2006, p. 31. According to the committee report, EMAC built on a regional compact created by Florida and 16 other states as a result of dissatisfaction with federal and state response to the catastrophic Hurricane Andrew in 1992.

8 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Sending in the Cavalry: The National Response Plan 

The federal government, too, had its own emergency response plan it could draw on when  the first responders, state and local governments, had exhausted their resources and turned to it  for  help.  When  this  happened�or,  in  some  cases,  threatened  to  happen�the  governor  of  the  affected state could invoke the Stafford Act, and formally request that the president declare a state  of emergency or, where appropriate, a major disaster. This would signal the federal government to  send in �the cavalry,� as some liked to put it, led by the Federal Emergency Management Agency,  the nation�s �chief steward of disaster response. ��17  

Established  in  1978  by  President  Jimmy  Carter,  FEMA  had  been  made  a  cabinet‐level  agency  during  the  Clinton  administration,  with  its  head  reporting  directly  to  the  president.  A  relatively small agency�in 2005, it had roughly 2,500 employees�FEMA did not itself provide  disaster  assistance,  but  managed  �the  operational  response,  relief  and  recovery  efforts�  of  the  federal government, assigning tasks to agencies and departments and coordinating their work.18 It  also drew on state and local governments, private contractors, volunteers, and the National Guard  to supply equipment and manpower in its relief efforts.19 Along with its disaster response duties,  FEMA also had responsibility for disaster readiness�or preparedness�which included helping  state and local governments enhance their own capacities to deal with disasters.  

After  the  September  11,  2001  terrorist  attacks,  the  federal  emergency  preparedness  and  response  apparatus  was  overhauled,  and  FEMA  became  part  of  a  massive  new  agency:  the  Department  of  Homeland  Security  (DHS),  created  by  Congress  in  2002.20  Under  the  new  organization,  FEMA  was  housed  in  the  department�s  Emergency  Preparedness  and  Response  Directorate, and its head became an undersecretary of homeland security, reporting to the DHS  secretary.  

The NRP. Along with establishing a new emergency management structure, the federal  government, in compliance with a mandate in the 2002 Homeland Security Act, embarked on an  ambitious  overhaul  of  its  existing  emergency  response  plans.  In  a  February  2003  presidential  directive,  President  George  W.  Bush  ordered  the  DHS  secretary�then  former  Pennsylvania  Governor  Tom  Ridge�to  create  a  �comprehensive  National  Incident  Management  System�  (NIMS) that would provide a �consistent nationwide approach� for all  levels of government to  work  together  on  domestic  incidents,  and  to  develop  an  �integrated  National  Response  Plan� 

                                                            17 White House report, chapter 2, p. 8. 18 Ibid., chapter 2, p. 6. 19 David Kirkpatrick and Scott Shane, “Ex-FEMA chief tells of frustration and chaos,” The New York Times,

September 14, 2005, p. A1. 20 DHS officially opened its doors on March 1, 2003, assuming operational control of 22 departments, agencies, and

offices, and almost 180,000 employees. [White House report, chapter 2, p. 2.]

9 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

(NRP)  that  would  set  policy  and  �operational  direction�  for  federal  support  to  state  and  local  emergency managers.21  

The NRP, officially adopted  in December 2004, was generally more concerned with the  organization of emergency response than with the operational particulars. It provided, in its own  words, a �comprehensive, all‐hazards tool for domestic incident management across the spectrum  of prevention, preparedness, response, and recovery.� The plan was designed primarily for use in  what it termed an �Incident of National Significance.� This was defined as �an actual or potential  high‐impact  event  that  requires  a  coordinated  and  effective  response  by  [an]  appropriate  combination of Federal, State, local, tribal, nongovernmental, and/or private sector entities in order  to save lives and minimize damage, and provide the basis for long‐term recovery and mitigation  activities.� It was this kind of incident that would need �DHS coordination� and, consequently,  lead to activation of the NRP.  

As the White House‐led inquiry into the federal response to Hurricane Katrina later noted,  the  NRP  was  not  clear  as  to  how  and  when  an  incident  of  national  significance  was  to  be  declared,22 but once invoked, it set in motion a complex array of �incident management activities�  led by a number of agency and multi‐agency coordinating entities. At the federal headquarters  level,  DHS�s  Homeland  Security  Operations  Center  and  its  �component  element,�  FEMA�s  National Response Coordination Center, were responsible for coordinating �incident information‐ sharing, operational planning, and deployment of Federal resources. �� The Interagency Incident  Management Group�composed of senior federal department and agency officials�was expected  to provide �strategic incident management planning and coordination� and to act as an �advisory  body� to the DHS secretary. At the local level, the �joint field office��which would be set up near  the incident itself�was responsible for coordinating �operational Federal assistance activities to  affected jurisdiction(s). �� The joint field office was headed by a �principal federal official� (PFO),  �personally designated� by the secretary of DHS.23 (See Exhibits 4 and 5 for organization charts.)  The role of the PFO was, in the words of the NRP, to �facilitate Federal support of the � Unified  Command  structure  and  to  coordinate  overall  Federal  incident  management  and  assistance 

                                                            21 White House report, Chapter 2, p. 2. NIMS, in the words of the report, “standardized incident management

protocols and procedures that all responders—Federal, State, and local—should use to conduct and coordinate response actions.” Its “central component” was the “incident command system” (ICS), which coordinated the activities of individual responders and agencies; under ICS, it was assumed that the “command function” would be “set up at the lowest level of the response, and grow to encompass other agencies and jurisdictions as they arrive.”

22 The NRP stated in one section that the DHS secretary was responsible for making the declaration, and in another, that all presidentially declared emergencies and disasters under the Stafford Act were automatically considered incidents of national significance.

23 The principal federal official was not to be confused with the “federal coordinating officer” (FCO), who was designated by FEMA to manage an incident under the Stafford Act. Unlike the PFO, whose role was primarily one of coordination, the FCO was in charge of federal response operations and had the authority to obligate funds. [House Select Committee report, p. 189.]

10 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

activities�.�24 The PFO did not, however, �direct or replace the incident command structure� or  �have directive authority� over other federal and state officials on the scene, including the federal  coordinating officer (see footnote 23).  

The  actual  delivery  of  federal  resources  and  assistance  was  organized  according  to  15  �emergency  support  functions�  (ESF),  each  headed  by  one  or  more  �primary�  departments  or  agencies (or, in one instance, the Red Cross), with other agencies designated to play a supportive  role. (See Exhibit 6.) In the event of an incident of national significance, representatives from the  appropriate ESF agencies would sit in at national and regional coordination centers and the joint  field office.  

Dealing  with  Catastrophes.  Appended  to  the  National  Response  Plan  were  seven  �incident  annexes,�  each  dealing  with  a  specific  kind  of  event�e.g.,  biological  incidents,  nuclear/radiological incidents, catastrophic incidents. This last annex dealt with incidents, either  �natural  or  manmade,�  which  resulted  in  �extraordinary  levels  of  mass  casualties,  damage,  or  disruption  severely  affecting  the  population,  infrastructure,  environment,  economy,  national  morale, and/or government functions.� Such an incident, the NRP annex continued, �could result  in  sustained  national  impacts  over  a  prolonged  period  of  time;  almost  immediately  exceeds  resources normally available to State, local, tribal, and private‐sector authorities in the impacted  area;  and  significantly  interrupts  governmental  operations  and  emergency  services  to  such  an  extent that national security could be threatened.�  

The severity of these consequences was expected to draw an unusually forceful response  from the federal government. The process of obtaining federal assistance in most incidents was  often described as a �pull system,� in which a state or local government whose resources had been  overwhelmed  by  a  disaster  essentially  asked  the  president  to  send  help.  By  contrast,  the  catastrophic annex was characterized as a �push system,� in which the federal government would  take the initiative in the face of circumstances so devastating that state and local governments, as  the White House report put it, became �victims themselves, prohibiting their ability to identify,  request, receive, or deliver assistance. This is the moment of catastrophic crisis. ��25 It was the  moment  that  the  federal  government  would  step  in  with,  in  the  words  of  the  annex,  �an  accelerated, proactive � response.� 

While  the  NRP  catastrophic  incident  annex  outlined  �an  overarching  strategy�  and  �guiding principles� for a proactive federal response, it did not provide a specific plan of action to  deliver on that promise. That would be left to the Catastrophic Incident Supplement, which would 

                                                            24 The “unified command,” as explained in the White House report was an “application” of the incident command

system, and was established when more than one agency or jurisdiction was involved. Under the NRP, “senior officials from multiple levels of government” were required to “come together at a single location to establish a common set of objectives and a single incident plan.”

25 White House report, chapter 2, p. 7.

11 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

present a �more detailed and operationally specific� roadmap for federal responders. A draft of  the supplement had been prepared, but final approval and promulgation were still pending in late  August 2005, as Hurricane Katrina boiled up the Gulf Coast.  

Although  parts  of  the  NRP  had  been  used  �to  various  degrees  and  magnitudes�  in  30  �Stafford Act events,� as the White House report put it, Katrina would be its first major test. As it  would turn out, not everyone viewed it, or DHS, as a helpful addition to the federal government�s  response arsenal.  

Trouble in FEMA. Despite the NRP�s depiction of a �cohesive, coordinated, and seamless  framework for domestic incident management,� beneath its calm, confident prose lay a turbulent  drama of bureaucratic displacement and discontent. The integration of FEMA into the fledgling  Department of Homeland Security had not gone smoothly. FEMA�s director, Michael Brown, who  assumed the job and the new title of undersecretary for emergency preparedness and response in  February  2003,  had  vowed  to  make  sure  that  �FEMA  remained  FEMA,�  in  the  words  of  one  account,  and  not  lose  its  identity  and  mission  in  the  huge  new  department.26  Although  Brown  succeeded in keeping the agency�s name, his determined efforts to hold on to its traditional roles  and responsibilities alienated those who were seeking to �create a unified DHS brand. ��27 When  it came time to put together the National Response Plan, Ridge did not turn to FEMA, though it  had overseen the development of its predecessor, the Federal Response Plan. Instead, he gave the  job to James Loy, a Coast Guard admiral and head of the Transportation Security Administration  within DHS. Brown did not disguise his disdain for the resulting document. He disparaged, for  example, DHS�s decision to establish its own emergency operations site�the Homeland Security  Operations  Center�arguing  that  it  was  redundant,  since  FEMA  already  had  one.  Similarly,  he  opposed  creating  the  new  post  of  principal  federal  official�a  job  that,  as  designed,  would  not  necessarily  be  filled  by  a  FEMA  official�labeling  it  �just  another  dad‐gummed  layer  of  bureaucracy.�28  

Brown was not alone in his concerns about the direction DHS was taking. Others in FEMA  worried  that  the  new  preoccupation  with  terrorism  came  at  the  expense  of  natural  disaster  preparedness and response. The numbers seemed to confirm their fears. By 2005, Time magazine  reported, nearly three‐fourths of every dollar the federal government gave in grants to state and  local emergency response organizations was �earmarked for terrorism.�29 Brown and others also  complained  about  the  �DHS  tax,�  which  they  argued  siphoned  off  FEMA  funds  to  other  areas 

                                                            26 Michael Grunwald and Susan Glasser, “Brown’s turf wars sapped FEMA’s strength,” The Washington Post,

December 23, 2005, p. A1. Brown, a lawyer by training, had earlier served as FEMA’s general counsel and then deputy director. Previously, he had held positions in city and state government in Oklahoma and, most recently, served as commissioner of the International Arabian Horse Association.

27 Ibid. 28 Ibid. 29 Mark Thompson, “Why did FEMA and its chief, Michael Brown, fail their biggest test?” Time, September 19,

2005, p. 39.

12 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

within the department; in a 2005 memo, Brown maintained that his agency had lost almost $78  million from its operating budget base since joining DHS.30

More  disturbing,  perhaps,  was  DHS  Secretary  Ridge�s  decision  in  late  2003  to  move  control of federal preparedness grants from FEMA to another rival office in DHS�the Office of  Domestic Preparedness. This upset FEMA staff members, who believed that separating emergency  response  from  preparedness  would  disrupt  their  �relationships  with  first  responders�  and  degrade emergency response operations.31 But there was worse to come: when Michael Chertoff  succeeded Ridge as DHS secretary in February 2005, he endorsed a plan that would move what  remained of FEMA�s preparedness mission to a new directorate within DHS.  

These developments were blamed for what some called FEMA�s �brain drain��the steady  exodus of some of its �top disaster specialists, senior leaders, and experienced personnel. �� By  August  2005,  FEMA  had  �about  500  vacancies  and  eight  out  of  its  ten  regional  directors  were  working in an acting capacity.�32 Brown expected to follow suit. When his appeal to reconsider the  plan  to  eliminate  FEMA�s  preparedness  mission  was  rebuffed,  he  decided,  according  to  The  Washington Post, �to submit his resignation after Labor Day.�33 Before he could act on that decision,  however, Hurricane Katrina made its ominous appearance in the waters of the Gulf of Mexico.  

Katrina  Approaches.  Hurricane  Katrina  made  its  first  landfall  in  south  Florida  on  Thursday,  August  25,  2005.  Although  it  was  then  only  a  Category  one  storm,  it  visited  considerable destruction on the area, leaving more than a dozen dead, over one million without  power, and almost $2 billion in damages.34 As it churned into the Gulf of Mexico, few doubted that  it would become more deadly, and state and local governments up and down the Gulf Coast went  on alert. Initially, it appeared that the storm�s path might take it to the Florida Panhandle, but, in  the words of one account, it shifted dramatically on Friday afternoon, moving roughly �150 miles  west in a matter of hours.�35 Late that night, the National Hurricane Center advised that computer  models  were  pointing  to  landfall  �between  the  eastern  coast  of  Louisiana  and  the  coast  of  Mississippi.�  

All through the following day, the storm grew stronger and the forecast grimmer. Weather  officials  confidently  predicted  that  Katrina  would  strengthen  into  a  Category  four  storm,  and  possibly into a rare Category five; it also appeared increasingly likely that it would strike at, or 

                                                            30 Grunwald and Glasser, December 23, 2005. DHS officials, according to the House Select Committee report,

“vigorously” disputed this claim. 31 Grunwald and Glasser, December 23, 2005; House Select Committee report, p. 154. The National Emergency

Management Association sided with FEMA on this issue, and on its argument that DHS was emphasizing terrorism readiness to the detriment of other kinds of hazards.

32 House Select Committee report, p. 152, p. 157. 33 Grunwald and Glasser, December 23, 2005. 34 White House report, chapter 3, p. 2. 35 Jeff Smith testimony, December 14, 2005.

13 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

close  to,  New  Orleans.  Landfall  was  expected  late Sunday night or early Monday morning. As  Katrina, and the anxiety it stirred, intensified, officials in New Orleans, the Louisiana state capital  of  Baton  Rouge,  and  Washington,  DC  dusted  off  their  emergency  plans  and  activated  their  emergency operations centers, and prepared to meet the full force of the monster storm.  

Saturday, August 27 

In Metropolitan New Orleans. At the local level, early action on Hurricane Katrina varied  from  parish  to  parish.  Some  parishes,  like  St.  Tammany,  St.  Charles,  and  the  low‐lying  Plaquemines,  issued  mandatory  evacuation  notices  on  Saturday  morning;  others,  like  Jefferson  and St. Bernard Parishes, went with voluntary or recommended evacuations. (See Exhibit 7 for  map of parishes.) In New Orleans, Mayor Ray Nagin, a former cable company executive who was  elected in 2002, called for a voluntary evacuation as well, though he couched his recommendation  in urgent terms. �This is not a test. This is the real deal,� he declared at a joint Saturday afternoon  news conference with Governor Kathleen Blanco. �Things could change, but as of right now, New  Orleans is definitely the target for this hurricane.� Nagin strongly encouraged the city�s residents  to leave town. �We want you to take this a little more seriously,� he said, �and start moving�right  now, as a matter of fact.�36  

Nagin had reason to be concerned that citizens would not necessarily take his warnings to  heart.  Perhaps  lulled  by  years  of  relatively  little  hurricane  activity  and  a  few  near‐misses,  a  significant  portion  of  the  population  seemed  unlikely  to  evacuate  despite  the  threat  of  a  major  storm. A 2003 Louisiana State University poll indicated that 31 percent of New Orleans residents  would opt to stay in the city even if a Category four hurricane were to strike.37 This tendency to  play  �hurricane  roulette,�  as  it  was  sometimes  called,  was  not  limited to New Orleans�it was  noted as well by Mississippi Governor Haley Barbour, who spoke of �hurricane fatigue� among  evacuation‐weary residents of the Gulf Coast.38  

But, at least in the case of New Orleans, the roulette was sometimes played of necessity by  the poor and disabled, who often did not have the means to leave the city. New Orleans had a  large number of residents who fell into these categories: 28 percent lived below the poverty line,  compared to nine percent nationwide, and 24 percent of its adults were disabled, compared to 19  percent across the US.39 An analysis of 2000 census data indicated that a large percentage of the  city�s poor did not own cars. According to one Brookings Institution study, a little over 123,000 

                                                            36 The Times-Picayune, Web Edition, August 27, 2005. 37 Peter Applebome, Christopher Drew, Jere Longman and Andrew Revkin, “A delicate balance is undone in a flash,

and a battered city waits,” The New York Times, September 4, 2005, p. 25. 38 House Select Committee report, p. 114. 39 Applebome et al., September 4, 2005.

14 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

New Orleans residents lived in households with no access to a car; of these, almost 47 percent fell  below the poverty line.40

Still, Nagin did not call for a mandatory evacuation from New Orleans on Saturday. Early  that  morning,  the  state  had  decided  to  recommend  that  its  new  phased  evacuation  plan  for  Southeast Louisiana be implemented. By 4:00 p.m. that day, the plan�which called for the first  phase to begin 50 hours before the onset of tropical storm winds�had been activated, and the  exodus  from the vulnerable coastal sections begun. During his afternoon press conference with  Blanco,  The  Times‐Picayune  reported,  Nagin  indicated  that  �he  would  stick  with  the  state�s  evacuation plan and not officially call for residents to leave until 30 hours before expected landfall,  allowing residents in low‐lying surrounding areas to leave first.�  

Nagin did, however, announce that the Superdome�a state‐owned sports facility located  near  the  city�s  Central  Business  District�would  open  on  Sunday  as  a  shelter  of  last  resort  for  people  with  �special  needs�;  the  following  day  it  would  be  declared  open  to  the  general  population as well. He advised those seeking shelter there to bring their own food and drink and  other comforts, such as folding chairs. �No weapons, no large items,� he said, �and bring small  quantities of food for three or four days, to be safe.�41  

In  Baton  Rouge.  Governor  Blanco�like  Nagin,  a  Democrat  serving  her  first  term  in  office�had already declared a state of emergency in Louisiana on late Friday, which cleared the  way  for  evacuation  and  other  emergency  procedures  that  would  follow  the  next  day.  Early  on  Saturday  morning,  the  Louisiana  Office  of  Homeland  Security  and  Emergency  Preparedness  (LOHSEP), which would lead the state�s response to Katrina, activated its emergency operations  center in Baton Rouge; the previous evening, it had commenced regular conference calls with other  state agencies, affected parishes, federal officials, and the Red Cross.  

State agencies began stockpiling supplies and equipment, and moving �key assets� out of  harm�s way. The Department of Wildlife and Fisheries pre‐positioned roughly 200 boats�many of  them small�both within the metropolitan area and on its outskirts to be ready to begin search and  rescue efforts once the storm blew over.42 The Louisiana National Guard had begun to mobilize as  well:  2,000  guardsmen  were  called  to  active  duty  on  Friday,  and  another  2,000  on  Saturday.43  �Never  before  in  Louisiana�s  history,�  Major  General  Bennett  Landreneau�the  state�s  adjutant                                                              40 Alan Berube and Steven Raphael, “Access to Cars in New Orleans,” The Brookings Institution, September 15,

2005. The total population of New Orleans, according to 2000 census data, was roughly 485,000. 41 The Times-Picayune, Web Edition, August 27, 2005. The Superdome was designated as a special needs shelter in

the state’s emergency response plan. 42 “A Nation Still Unprepared,” report of the Senate Committee on Homeland Security and Governmental Affairs,

May 2006, chapter 21, p. 5, p. 9. New Orleans itself, the report noted, had few assets to contribute to the search and rescue effort—the city police department owned five boats; the fire department, none.

43 House Select Committee report, p. 67. The Guard’s local ranks were thinner than usual, with 3,200 of its members deployed to Iraq. [Scott Shane and Thom Shanker, “When storm hit, National Guard was deluged too,” The New York Times, September 28, 2005, p. A1.]

15 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

general and head of LOHSEP�later testified, �had so many National Guardsmen been called up  before a hurricane.�44 While the National Guard helped bring supplies of food and water to the  Superdome, state police oversaw implementation of the state�s phased evacuation and contraflow  traffic plan, which was getting its first real test with Hurricane Katrina.  

Amid the bustle of preparations for the storm, the increasingly ominous reports emanating  from the National Hurricane Center prompted Blanco to take an unusual step that Saturday: she  formally asked President Bush to declare a state of emergency in Louisiana under the provisions of  the Stafford Act. �I have determined that this  incident  is of such severity and magnitude,� she  wrote,  �that  effective  response  is  beyond  the  capabilities  of  the  State  and  affected  local  governments,  and  that  supplementary  Federal  assistance  is  necessary  to  save  lives,  protect  property, public health and safety, or to lessen or avert the threat of a disaster.� That night, Bush,  who  was  vacationing  at  his  ranch  in  Crawford,  Texas,  signed  the  emergency  declaration  for  Louisiana; he would do the same the following day for Mississippi and Alabama�whose coasts  were also in Katrina�s path�at the request of their governors. It was rare, Blanco pointed out, for a  president to declare an emergency before a storm had even made landfall. �At the highest levels of  our nation,� she said, �they believe this is a very serious storm.�45  

In Washington, DC.  There  could  be  little  doubt  that  FEMA  was  taking  the  storm  very  seriously. The agency, Michael Brown later testified, �pushed forward with everything it had in  order  to  be  ready  to  help  the  states  respond  after  landfall.  �  Every  single  team,  every  single  program of FEMA was pushed to its limit to respond to Hurricane Katrina.�46 In fact, said William  Lokey, who served as FEMA�s federal coordinating officer in Louisiana for its Katrina response,  the agency �pre‐positioned more commodities and staged more rescue and medical teams than  ever  in  our  history.  ��47  In  its  report  on  the  response  to  Katrina,  the  House  Select  Committee  reeled  off  the  �staggering�  number  of  supplies  and  equipment  �staged  at  various  strategic  locations� in advance of Katrina: 11.3 million liters of water, 19 million pounds of ice, 6 million  �meals ready to eat,� 17 truckloads of tarps. In addition, FEMA pre‐positioned 18 teams from the  National Disaster Medical System and nine urban search and rescue teams.48  

FEMA  also  conducted  daily  video  teleconferences  with  the  affected  states  from  its  National  Response  Coordination  Center  in  Washington  to  discuss  preparations;  meteorologists 

                                                            44 Maj. General Bennett C. Landreneau, statement before the Senate Homeland Security Committee, February 9,

2006. 45 Jan Moller, “Revised contraflow starts off smoothly,” The Times-Picayune, August 28, 2005, p. 1. 46 Michael D. Brown, statement to the House Select Committee, September 27, 2005. 47 William Lokey, testimony before the House Select Committee, December 14, 2005. 48 House Select Committee report, p. 59. According to a later report issued by the Senate Homeland Security

Committee, FEMA pre-staged only three search and rescue teams in Louisiana itself. The National Disaster Medical System (NDMS) enlisted volunteers in the medical field who would be deployed in teams to help out in disasters. Originally part of the Department of Health and Human Services, the NDMS had been transferred to FEMA’s directorate when the Department of Homeland Services was created.

16 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

from  the  National  Hurricane  Center  also  joined  these  sessions  to  update  officials  on  Katrina�s  progress. After briefings from the hurricane center, the meetings  largely focused on what steps  each  state�Louisiana,  Mississippi,  and  Alabama�was  taking  to  brace  for  the  storm.  Likewise,  officials  from  FEMA�s  region  four  (serving  Mississippi  and  Alabama)  and  region  six  (serving  Louisiana) offices called  in from their regional response coordination centers to report on what  they were doing�activating Emergency Support Functions, deploying emergency response teams,  pre‐staging commodities and equipment, etc.�to ready themselves to respond as soon as Katrina  moved on.  

The  video  teleconference  conversations  were  crisp  and  matter‐of‐fact,  with  a  �can‐do�  tone, but as the Saturday briefing drew to a close, Brown spoke to participants with some urgency  about the potentially catastrophic storm that was brewing in the Gulf. �I know I�m preaching to  the choir on this one,� he said, �but I�ve learned over the past four‐and‐a‐half years, five years to  go with my gut on a lot of things, and I�ve got to tell you my gut hurts on this one. It hurts. I�ve got  cramps. So we need to take this one very, very seriously.� To his FEMA staff, he stressed the need  to �lean forward as much as possible. This is our chance to really show what we can do based on  the catastrophic planning that we�ve done, based on the teamwork we�ve developed around here.  This is our chance to really shine.� Brown urged FEMA officials to do �whatever it takes to get it  done. � You�re not going to catch any flak from me. � [I]f you lean forward and get right to the  edge of the envelope, you�re not going to hear me screaming about it.�  

The Military. Various branches of the military also made their preparations for the storm.  Historically, in the US the primary military responder to domestic crises was the state National  Guard.  In  Louisiana,  the  4,000  National  Guardsmen  called  to  active  duty  before  Katrina  struck  were a visible presence in the lead‐up to the storm: helping to ready and supply the Superdome  and  other  state  shelters,  assisting  in  law  enforcement  and  traffic  control,  and  in  some  cases  providing medical personnel.49 Blanco, as well as the other Gulf Coast governors, could also ask  other states to send their National Guard troops under the provisions of EMAC. While there were  discussions with nearby states about what forms of assistance might be needed, in advance of the  hurricane  Louisiana  limited  its  requests  to  aircraft  and  aviation  forces  to  help  with  post‐storm  search and rescue efforts.50  

In contrast to the National Guard, the federal military role in domestic disaster response  was  limited,  largely  because  of  �traditional  reliance  on  local  control,�  according  to  the  House  Select Committee report. The Department of Defense (DOD) viewed itself as a �resource of last  resort� in matters of �civil support,� usually responding to a disaster only at the request of a �lead  federal agency��most typically, FEMA.51 In addition, the military was barred by federal law from                                                              49 House Select Committee report, p. 67. 50 House Select Committee report, p. 66; Landreneau, February 9, 2006. 51 House Select Committee report, pp. 39-40. FEMA, however, normally sought federal forces only at the request of

the state.

17 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

engaging  in  law  enforcement  activities  at  home.  Nonetheless,  the  military  was  an  invaluable  resource, providing manpower, equipment, and logistical support to states in times of emergency.  In  a  1993  appearance  before  a  Senate  subcommittee,  an  official  from  the  General  Accounting  Office, reporting on his agency�s review of the response to three earlier hurricanes, observed that  in  a  �catastrophic  disaster,�  DOD  was  often  �the  only  organization  capable  of  providing,  transporting, and distributing sufficient quantities of items needed.52  

The process of obtaining active‐duty federal troops or �capabilities� was an arduous one,  requiring, according to the White House report, 21 steps to final approval. Once approved, it was  the  responsibility  of  the  Northern  Command,  or  NORTHCOM�which  was  created  in  the  aftermath of September 11�to provide the needed military assistance. If, however, NORTHCOM  wished  to  be  �forward  leaning,�  in  the  words  of  the  House  Select  Committee  report,  it  could  designate  a  �defense  coordinating  officer�  (DCO)�essentially,  a  liaison  to  a  state�s  emergency  operations  center�prior  to  a  formal  request  for  aid  from  FEMA.  This  was  what  the  Northern  Command  chose  to do for Alabama, Mississippi, and Louisiana on August 26, the day Katrina  struck south Florida. Two days later, DCOs were deployed to Mississippi and Louisiana. Other  steps were taken as well to �organize military assets that might be needed,� including deployment  of a joint task force to Camp Shelby in Mississippi.53 No federal troops, however, were sent to the  Gulf Coast ahead of the storm.  

Meanwhile, other components of the military were more active  in and around the Gulf  Coast  area.  The  Army  Corps  of  Engineers,  which  would  play  a  key  role  if  the  levees  were  damaged,  pre‐positioned  equipment  and  supplies;  while  most  of  its  staff  in  the  Corps�  New  Orleans  District  Office  evacuated,  the  district  command  and  eight  staff  members  remained  behind�in a bunker �designed to withstand a Category five storm��to monitor the levee system  and provide assessments once Katrina departed. The US Coast Guard, which would have a major  role in rescue and recovery operations, evacuated personnel and equipment, such as cutters and  helicopters, from the New Orleans area, but pre‐staged aircraft and crews from eight states to be  ready to provide rapid support.54

Saturday Night. As night fell, Katrina continued to grow and intensify over the warm Gulf  of Mexico waters and to set its course inexorably for New Orleans. But despite the warnings from  Nagin and Blanco and news stories on the dangers the hurricane posed, there was some evidence  that  the  message  to  get  out  of  town  was  not  getting  through  to  some  residents.  One  state  representative, The Times‐Picayune  reported,  had  seen  a  crowd  of  700  people  at  a  Little  League  game  at  7:00  p.m.,  who  seemed  unconcerned  or  unaware  that  a  major  hurricane  was  fast 

                                                            52 As quoted in House Select Committee report, p. 145. 53 Ibid., p. 66. 54 Ibid., pp. 68-69. Within 12 hours of landfall, according to the House Select Committee report, the Coast Guard had

“assigned 29 helicopters, eight fixed-wing aircraft, and 24 cutters to the area to support rescue operations.”

18 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

approaching.55 Part of the problem, Nagin later reflected, was that the weather gave no sign of the  terrible storm bearing down on the city. That Saturday, he recalled during an appearance on PBS�s  Frontline in October, �the sun was beautiful, and nobody was really paying attention to this event.�  

At  the  National  Hurricane  Center,  however,  all  eyes  were  on  Katrina.  Around  7:30  on  Saturday night, the center�s director, Max Mayfield, took the unusual step of calling the governors  of all three states in the hurricane�s path to warn them of �the severity of the situation.� Later, in  testimony before a Senate committee, Mayfield remarked that he had made such a call only once  before in his 36‐year career. �I just wanted to be able to go to sleep that night,� he said, �knowing  that I did all I could do.�56  

After  talking  with  Blanco,  Mayfield,  at  her  suggestion,  called  Mayor  Nagin as well. As  Nagin later related their conversation, Mayfield told him that �in his over 30 years experience in  watching hurricanes, he had never seen a storm or conditions like this. I immediately called my  staff  and  visited  every  television  station  in  the  city  to  alert  the  citizens  to  stress  the  need  for  evacuation.�57 In addition, to �provide a safety net� for those who relied on public transportation,  Nagin said, he �took another very important step by encouraging our faith‐based community to  reinforce evacuations through buddy systems within their communities.� He did not, however,  issue a mandatory evacuation�a move that would be unprecedented in the city�s long history. His  legal  staff,  The  Times‐Picayune  reported,  was  looking  into  �whether  [the  mayor]  can  order  a  mandatory evacuation of the city, a step he�s been hesitant to do because of potential liability on  the part of the city for closing hotels and other businesses.� But, Nagin told one local TV station,  �come the first break of light in the morning, you may have the first mandatory evacuation of New  Orleans.�58  

Meanwhile, at 10:00 p.m., Central Daylight Time, the National Hurricane Center upgraded  its hurricane watch to a hurricane warning for the North Central Gulf Coast, including �the city of  New Orleans and Lake Pontchartrain.� The warning predicted �coastal storm surge flooding of 15  to 20 feet above normal tide levels��and as high as 25 feet in some spots. �The bottom line,� the  hurricane center�s advisory concluded, �is that Katrina is expected to be an intense and dangerous  hurricane � and this has to be taken very seriously.�  

                                                            55 Moller, August 28, 2005. 56 As quoted in White House report, chapter 3, p. 6. In 2002, Mayfield called a different governor of Louisiana to

warn about Hurricane Lili in the Gulf of Mexico. The hurricane appeared headed for the Louisiana coast as a Category four storm, but after weakening dramatically, made landfall as a Category one.

57 Mayor Ray Nagin, testimony before the House Select Committee, December 14, 2005. In his testimony, Nagin said that he himself had called Mayfield, at Blanco’s urging.

58 Bruce Nolan, “Katrina takes aim,” The Times-Picayune, August 28, 2005, p. 1.

19 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Sunday, August 28 

Evacuating New Orleans. At 9:30 on Sunday morning, Nagin did what no previous mayor  of New Orleans had done�he ordered a mandatory evacuation of the city. According to Nagin�s  later testimony, he had issued the order after a �statewide conference call,� but he had also been  urged  to  do  so  by  no  less  than  President  Bush,  who  had  phoned  him  and  Blanco  earlier  that  morning.  The  president�s  call  was  apparently  prompted  by  a  request  from  Michael  Brown.  As  Brown testified before the House Select Committee in February 2006, he had �specifically talked to  the  president  [asking]  would  you  please  call  Mayor  Nagin  and  Governor  Blanco  and  use  your  powers  of  persuasion  to  have  them  order  a  mandatory  evacuation.�  Bush,  he  recalled,  �was  astonished that I was actually asking him to call a mayor and a governor to order a mandatory  evacuation. And I said, �Sir, they just don�t get it; for whatever reason that I can�t fathom, they are  not ordering a mandatory evacuation. I need you to do that.� And he agreed that he would. �� 

Nagin  and  Blanco  called  a  press  conference  that  morning  to  announce  the  evacuation  order. �[W]e are facing a storm that most of us have feared,� the mayor declared. The storm was  now a Category five, he said, with sustained winds of 150 miles per hour, and wind gusts of 190  mph. The storm surge, he warned, �most  likely will topple our  levee system. � So that�s why  we�re ordering a mandatory evacuation.� Blanco invoked the president to drive home the urgent  need  to  flee  the  city.  �Just  before  we  walked  into  this  room,�  she  told  the  assembled  press,  �President Bush called and told me to share with all of you that he is very concerned about the  citizens. � And he asked me to please ensure that there would be a mandatory evacuation of New  Orleans. � And I just want to say, we need to get as many people out as possible.�  

To  help  get  the  word  out  about  the  evacuation,  The  Times‐Picayune  reported,  Nagin  ordered police and fire crews to drive through the city�s neighborhoods that day �with bullhorns,  directing people to leave.� He also announced that, using the powers granted to him by state law,  he was authorizing the police to commandeer private buildings and vehicles�including boats� �as they see fit.�59  

While some surrounding parishes also ordered mandatory evacuations, others continued  to use the terms �voluntary� or �recommended.�60 Aaron Broussard, president of Jefferson Parish,  which bordered New Orleans to the west and south, did not issue a mandatory order because, he  said  in  a  conference  call  with  officials  from  other  parishes,  he  did  not  have  the  �resources  to  enforce� one.61  

                                                            59 The Times-Picayune, Web Edition, August 28, 2005. 60 In all, according to the White House report, 15 parishes issued some form of evacuation order. The House Select

Committee report noted that in Mississippi—where Governor Barbour chose not to “usurp” local authority—five counties in the affected area issued mandatory evacuation notices for specific parts of their counties and/or people living in mobile homes.

61 House Select Committee report, p. 110.

20 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

As Sunday wore on, it appeared that residents of metropolitan New Orleans were heeding  the dire warnings of their leaders and taking to the roads in huge numbers. For the most part the  traffic, while glacially slow, kept moving, although there were later reports that some people were  unable to get out of the city because of gridlock. In all, some 1.2 million residents left the area  before Katrina made landfall�a figure that state officials later pointed to with pride. �I ask you,�  said LOHSEP Deputy Director Colonel Jeff Smith  in his testimony, �what is the benchmark for  evacuating over one million people out of an area such as New Orleans that has very restricted  roadways  in  and  out?�  The  governor�s  revised  evacuation  plan  had  been  �executed  almost  flawlessly,� enabling 90 percent of residents in the affected parishes to flee in the space of about  forty hours. �I don�t know of any other evacuation that has occurred,� Smith continued, �with that  many people under these circumstances � in that short of a time period.�  

But even with over a million evacuated, tens of thousands remained behind�an estimated  70,000 in New Orleans itself. �We begged all those people to get out,� Blanco said later. �Even  those with limited circumstances were given the opportunity [to leave].�62 There were constraints,  she  would  later  maintain,  on  what  the  state  could  do  to  make  people  leave.  The  �word  �mandatory,��  she  argued,  �doesn�t  mean  any  more  than  us  getting  up  [and]  saying,  get  out.�  Officials  would  not  resort  to  strong‐arm  tactics.  �[I]n  the  United  States  of  America,�  Blanco  declared, �you don�t force people [out of their homes], you urge them to leave.�63  

The Last Resort. For those who could not or would not evacuate New Orleans, there were  two  options:  staying  home  or  seeking  shelter  in  the  designated  refuge  of  last  resort,  the  Superdome. At 8:00 on Sunday morning, the Superdome was opened only for people with special  needs (see below). Later that day, when the facility was opened to the general population, people  began streaming in. Those who could not get there on their own power could go to one of twelve  staging areas in the city where they could board buses that would take them to the sports facility.  Once there, they were screened by a contingent of about 200 National Guard and New Orleans  police  officers  before being allowed to enter the shelter.64 Estimates varied as to the number of  people at the Superdome when Katrina struck; the White House report put the figure at 10,000 to  12,000, including 300‐500 with special needs, while one FEMA official guessed 15,000.  

According  to The Times‐Picayune,  the  Louisiana  National  Guard  had  delivered  enough  food and water to the Superdome to supply 15,000 people for three days. But Marty Bahamonde, a  FEMA public affairs officer who was in the city to do �advance work� for Brown�he was, as he  later noted, the only FEMA official deployed to New Orleans itself ahead of the storm�painted a  different picture. On Sunday evening, he testified, members of the National Guard told him that  they expected 360,000 �meals ready to eat� (MREs) and 15 trucks of water to arrive later that night;                                                              62 Sam Coates and Dan Eggen, “In New Orleans, a desperate exodus,” The Washington Post, September 1, 2005, p.

A1. Blanco did not specify what opportunity was offered to those in limited circumstances. 63 House Select Committee report, p. 114, p. 110. 64 Ibid., p. 117.

21 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

instead,  however,  only  40,000  MREs  and  5  trucks  of  water  were  delivered.  Earlier  that  day,  Bahamonde recalled, as thousands flocked to the Superdome seeking shelter, the city�s homeland  security director �asked the maintenance staff to gather up all of the toilet paper in city hall and  any  other commodities they could find� and bring them to the Superdome. �I specifically note  this,� Bahamonde said, �because it told me that supplies at the Dome might be a serious issue.�65

The contingent of National Guard and city police would remain at the Superdome to hand  out supplies and maintain order. In keeping with its policy not to set up shop in risk areas, the Red  Cross was staying out of metropolitan New Orleans altogether; but by Sunday night, according to  The Times‐Picayune,  it  had  opened  45  shelters  elsewhere  in  the  state  that  were  already  serving  about 3,000 evacuees.66  

Special  Needs  and  Medical  Care  Facilities.  In  the  frantic  hours  before  Katrina  made  landfall, both the state and the city worked to transport special needs residents to shelters outside  New Orleans. Just how many people with special needs  lived  in New Orleans was a matter of  some debate, but the city itself put the figure at roughly 1,000.67 According to Nagin�s testimony,  about 400 of these were evacuated to a state shelter�one of four Louisiana had set up for people  with special needs�outside the risk area. In addition, another 200 were transported by bus from  the Superdome to hospitals in Baton Rouge.68 Because of �traffic congestion,� according to later  testimony, some 600 special needs residents remained in the Superdome,69 where there would be  little medical care available beyond what could be provided by National Guard personnel and the  city.  Although  officials  with  the  National  Disaster  Medical  System�recently  made  part  of  FEMA�had pre‐positioned nine Disaster Medical Assistance Teams (DMATs) in the Gulf Coast,  none of them made it to the Superdome before Katrina closed in. Medical supplies were scarce as  well.  

Meanwhile, most of greater New Orleans� 16 acute care hospitals chose not to evacuate  their  patients.  Although  required  by  state  law  to  have  evacuation  plans,  hospitals  generally  �sheltered in place� during hurricanes, citing time and money as major barriers to transporting 

                                                            65 Marty J. Bahamonde, testimony before the Senate Homeland Security Committee, October 20, 2005. 66 By early Monday morning, The New York Times reported, 52,000 people were in 240 shelters in Alabama,

Mississippi, Louisiana, Florida, and Texas; the largest number were in the Superdome. [Joseph Treaster and Kate Zernike, “Hurricane slams into Gulf Coast,” The New York Times, August 29, 2005, p. A1.]

67 House Select Committee report, p. 278. Neighboring Jefferson Parish, with an “equivalent population,” the report noted, counted 45,000 special needs patients within its precincts. As the report pointed out, “special needs” was variously defined by the state and by the parishes. In New Orleans, individuals with chronic diseases, requiring “intermittent or occasional assistance,” who were dependent on electricity for medical treatments or refrigeration of medications, were considered eligible for admission to special needs shelters; people with acute illnesses were not. According to the director of the city’s health department, New Orleans did not maintain a list of its special needs residents for evacuation purposes.

68 Ibid., p. 279. 69 City of New Orleans Health Department, response to Senate Homeland Security Committee, January 31, 2006.

22 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

their often frail charges to facilities outside the risk area.70 As Katrina drew near, hospitals took  what measures they could to protect their patients�The Times‐Picayune reported that Children�s  Hospital, for example, discharged as many patients as it could safely do so, and moved those who  remained to upper floors in case of flooding�and prepared to ride out the storm.  

Many of the city�s 63 nursing homes chose to do the same. According to the House Select  Committee report, only 19 nursing homes evacuated their residents before the storm. Later, Joseph  Donchess, executive director of the Louisiana Nursing Home Association, testified that health care  facilities had �less than 48 hours� notice of the impending danger,� far less, he said, than the 72  hours  they  typically  received  before  a  storm.  Moreover,  Donchess  maintained,  �many  people  remembered the transportation nightmare of Hurricane Ivan the year before. The transportation of  elderly, fragile patients on buses for nine to twelve hours to traverse the eighty miles to Baton  Rouge  is  an  ordeal  no  one  wishes  to  repeat.�71  The  perils  of  evacuation  for  the  elderly  were  underscored  when  three  patients  from one nursing home facility died on Sunday as they were  being taken by school bus to a church in Baton Rouge.72  

A  Worsening  Outlook.  Throughout  Sunday,  the  reports  on  Katrina�s  progress  grew  steadily  more  worrisome.  At  10:00  a.m.,  the  National  Weather  Service  issued  a  warning  that  described the consequences of the storm�now hovering in the Category four/five range�in the  starkest terms. Katrina, it said, was �a most powerful hurricane with unprecedented strength� that  could render most of the New Orleans area �uninhabitable for weeks � perhaps longer. � Water  shortages  will  make  human  suffering  incredible  by  modern  standards.�  What  made  Katrina  especially  daunting  was  not  only  its  strength  but  its  size.  During  FEMA�s  noontime  video  teleconference  that  day,  Max  Mayfield  noted  that  Katrina  was  �very  similar  to  Hurricane  Andrew��a devastating storm that struck Florida in 1992�in its �maximum intensity,� but, he  added, �there is a big, big difference. This hurricane is much larger than Andrew ever was.�  

By mid‐day on Sunday, the National Hurricane Center was forecasting that Katrina�s eye  would pass just east of Lake Pontchartrain; if it maintained its intensity, it would generate a storm  surge of about 12 ½ feet in the massive lake. �The big question is going to be, will that top some of  the  levees,�  Mayfield  said  in  the  video  teleconference.  Although  the  current  track  of  the  storm  suggested  �minimal  flooding�  in  New  Orleans  itself,  he  explained,  if  the  storm�s  track  were to  �deviate just a little bit to the west,� it would make �all the difference in the world,� and lead to  the  overtopping  of  some  of  the  levees.  It  was  as  yet  impossible  to  predict  whether  this  would  happen, Mayfield concluded, �but that�s obviously a very, very grave concern.�  

                                                            70 House Select Committee report, p. 268. 71 Joseph A. Donchess, prepared statement for Senate Homeland Security Committee, January 31, 2006. According

to Donchess, 21 nursing homes evacuated before the storm. 72 The Times-Picayune, Web Edition, August 28, 2005.

23 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

The  gravity  of  the  impending  crisis  permeated  the  conversation  during  the  August  28  video  teleconference�the  last  that  would  be  held  before  Katrina  made  landfall.  This  time  the  briefing  was  attended  by  DHS  Secretary  Michael  Chertoff,  who  spoke  from  the  department�s  Homeland Security Operations Center, and by President Bush and his deputy chief of staff, Joe  Hagin, from Crawford, Texas. Chertoff, who would later leave to attend a conference in Atlanta on  avian flu, asked Brown, �Are there any DOD assets that might be available? Have we reached out  to  them?�  Brown  responded  that  there  were  �DOD  assets  over  here  at  EOC.  They  are  fully  engaged,  and  we  are  having  discussions  with  them  now.�  �Good  job,�  Chertoff  replied.73  The  president did not ask questions, but underscored the federal government�s commitment to come to  the aid of the states that lay in the path of the giant hurricane. �I want to assure the folks at the  state level,� he said, �that we are fully prepared to not only help you during the storm, but we will  move in whatever resources and assets we have at our disposal after the storm.�  

But Brown himself sounded uncertain about some aspects of preparedness, particularly in  New Orleans. �They�re not taking patients out of hospitals,� he fretted, �[not] taking prisoners out  of  prisons,  and  they�re  leaving  hotels  open  in  downtown  New  Orleans.  So  I�m  very  concerned  about that.� He worried, too, about the advisability of designating the Superdome as the refuge of  last resort. The facility was �12 feet below sea level,� Brown said. �� I don�t know whether the  roof  is  designed  to  �  withstand  a  Category  five  hurricane.�  In  addition,  he  expressed  doubts  about whether there would be enough federal medical and mortuary teams inside the Superdome.  �I�m concerned,� he told those in attendance, �about � their ability to respond to a catastrophe  within a catastrophe.�74  

Once again, Brown spoke of his �gut� feeling�that �this [storm] is a bad one and a big  one��and  once  again  encouraged  his  FEMA  team  to  cut  through  red  tape  to  speed  the  government�s response. �I want that supply chain jammed up as much as possible,� he said. �Just  keep jamming those lines as much as you can with commodities.� He reiterated his plea for FEMA  officials to �get to the edge of the envelope. � Go ahead and do it,� he urged. �I�ll figure out some  way to justify it. � Just let them yell at me.�  

Hunkering Down. By early evening, the first tentacles of the coming storm had reached the  Gulf  Coast,  lashing  it  with  heavy  rains  and  high  winds.  At  about  7:00  p.m.,  the  buses  taking  residents to the Superdome ceased operations as the weather worsened.75 The Coast Guard closed  down ports and waterways along the coast; state police shut down the contraflow pattern at 5:00  p.m.  and  prepared  to  close  down  interstate  highways  once  conditions  grew  too  dangerous  for  motorists.  Mayor  Nagin  called  a  6:00  p.m.  curfew  and,  for  once,  most  seemed  to  have  obeyed. 

                                                            73 Margaret Ebrahim and John Solomon, Associated Press, “Video shows Bush warned before Katrina hit,” Dallas

Morning News, March 2, 2006. Brown did not elaborate as to what those assets were. Later that day, he would fly to Baton Rouge to join officials at the state EOC.

74 Ibid. 75 House Select Committee report, p. 65.

24 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Even bars in the French Quarter, famed for their studied indifference to hurricane warnings and  curfews, shut down, and the streets of the normally bustling Quarter were deserted. Boarded up  and  battened  down,  the  city  waited  tensely  as  Hurricane  Katrina  barreled  up  the  coast  for  its  rendezvous with New Orleans.  

Monday, August 29: Katrina Comes Ashore 

Hurricane  Katrina  made  landfall  in  Plaquemines  Parish  shortly  after  6:00  a.m.  Central  Daylight Time, but the effects of the huge storm�its hurricane‐force winds extended outward for  over 100 miles from its center�had been felt long before then. As LOHSEP�s Jeff Smith testified,  Louisiana  was  battered  by  hurricane  winds  for  almost  11  hours.  Later,  the  National  Weather  Service  determined  that  Katrina  came  ashore  somewhat  weaker  than  predicted,  as  a  strong  Category  three  storm�the  same  strength  as  envisioned  in  the  Hurricane  Pam  exercise�rather  than Category four or five. But for those in the storm�s path, the distinction meant little, as Katrina  ravaged the Gulf Coast on its journey northward. With sustained winds of 115 miles per hour and  gusts as high as 130, it knocked down power lines, leaving almost three million people without  electricity; it also toppled telephone poles and cell towers, wiping out both wireline and cell phone  service  to  millions.  At  the  Superdome,  the  thousands  waiting  out  the  storm  were  shocked  and  frightened when winds tore off a portion of the roof, forcing the National Guard to move people  off the field and up into the seating area to get away from the rain that began pouring in. When the  power failed, the uneasy evacuees sat sweltering in the heat with only dim emergency lights to  illuminate the vast sports facility.  

Katrina�s ferocious winds also shattered the windows of high‐rise hotels, uprooted trees,  and smashed homes. Its storm surge�cresting as high as 27 feet in some places�tossed casino  barges  onto  land  and  flattened  entire  towns  along  the  Mississippi  Coast.  In  all,  the  hurricane�s  devastating  effects  were  spread  over  93,000  square  miles�an  area  roughly  the  size  of  Great  Britain.76  Dozens  were  dead,  many  more  missing;  those  figures  were  expected  to  climb  once  officials could get outside and assess the damage.  

Yet, despite Katrina�s violent assault, initial reports from New Orleans that day indicated  that  the  city  had  once  again  escaped  the  devastation  that  so  many  had  forecast  and  feared.  It  appeared to be the coastal towns of Mississippi�Gulfport, Waveland, Biloxi, and others�that had  sustained the greatest destruction from the storm. After surveying some of the hardest‐hit areas in  his state, Governor Barbour told reporters, �It looks like Hiroshima is what it looks like.�77 In New  Orleans, the worst damage was in eastern sections of the city, which bore the brunt of the storm.  There  were  reports  of  major  flooding  in  the  Lower  Ninth  Ward  and  neighboring  St.  Bernard 

                                                            76 White House report, foreword, p. 1. 77 Joseph Treaster and N.R. Kleinfield, “New Orleans is inundated as 2 levees fail,” The New York Times, August 31,

2005, p. A1.

25 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Parish, with water standing eight to ten feet deep, but much of the rest of the city appeared to be  relatively dry. (See Exhibit 8 for map of New Orleans neighborhoods.) �Streets were littered with  debris,�  The  Washington  Post  reported,  �but  they  were  not  covered  with  water  as  many  had  feared.� Among longtime New Orleans residents, there was �a palpable relief,� that, although the  city had suffered significant damage, it had �avoided a far worse catastrophe.� As one resident put  it, �This wasn�t [the Big One.]�78  

At that day�s noontime video teleconference with FEMA and state officials, there was less  sense  of  relief,  with  information  only  just  beginning  to  trickle  in.  Brown,  who  spoke  from  the  Louisiana Emergency Operations Center in Baton Rouge, continued to talk of the need �to push  the envelope� and maintain urgency. �I know there is this natural tendency, once it makes landfall  to [think], �Whew, we dodged that one.� Well, there�s still a lot of work to do, so keep it up. �� The  president, he added, �remains very, very interested in this situation. He�s obviously watching the  television a lot, and he had some questions about the Dome; he�s asking questions about reports of  breaches. He�s asking about hospitals. He�s very engaged. ��  

There was discussion of the need to begin search and rescue efforts in the flooded areas  once  the  storm  abated,  and  to  get  more  food and water to the Superdome. William Lokey, the  federal coordinating officer for Louisiana, also mentioned problems at Charity Hospital, where the  staff was reduced to using hand pumps to maintain patients on life support. Still, officials spoke  with  some  confidence  as  they  discussed  preparations.  Jeff  Smith,  LOHSEP�s  deputy  director,  praised  FEMA  for  its  �outstanding�  coordination  and  support.  �We  heard  Secretary  Brown  yesterday just say, push it, push it; we are ready to receive it,� Smith said. �We know we are going  to need it and we are prepared to start that process just as soon as we can. So I think a lot of the  planning  that  FEMA  has  done  with  us  over  the  last  year  has  really  paid  off  in  this  particular  operation.� In turn, Brown complimented the state. There was �a lot of great work going on down  here in Louisiana,� he observed. Addressing Governor Blanco�who, along with Barbour, joined  the conference by phone�Brown added, �You have a really good team, and they�re just doing an  excellent job.�  

A Breach in the Levees. Amid the words of encouragement and determination, however,  an ominous note was struck when White House Deputy Chief of Staff Joe Hagin asked about the  status of the levees. �We keep getting reports in some places that maybe water is coming over the  levees,� Blanco replied. �We heard a report unconfirmed. I think we have not breached the levee  � at this point in time. That could change.� In fact, the first report of a breach had come hours  earlier,  at  9:12  a.m.,  when  the  National  Weather  Service  issued  a  flash  flood  warning  due  to  a  breach  along  the  Industrial  Canal,  which  bordered  the  Lower  Ninth  Ward.79  As  the  day  progressed,  sporadic  reports  began  filtering  in  to  DHS�s  Homeland  Security  Operations  Center                                                              78 Peter Whoriskey and Sam Coates, “Amid the devastation, some feel relief,” The Washington Post, August 29,

2005, p. A1. 79 White House report, chapter 4, p. 3.

26 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0

27

(HSOC), some mentioning rising waters or overtopped levees or levee breaches. Perhaps because  of the spottiness of these messages from the field, HSOC reported to senior DHS staff at 6:00 that  evening  that  preliminary  reports  �indicate  the  levees  in  New  Orleans  have  not  been  breached;  however an assessment is still pending.�80  

But  in  New  Orleans  itself,  the  grim  possibility  was  already  established  fact.  Marty  Bahamonde,  the  FEMA  public  affairs  officer,  had  remained  in  the  city  during  the  storm;  after  traffic jams prevented him from getting out on Sunday, he rode out the hurricane in New Orleans�  emergency operations center in City Hall. It was there at 11:00 a.m. on Monday that �the worst  possible news came into the [city] EOC,� he later recalled. �I stood there and listened to the first  report  of  the  levee  break  at  the  17th  Street  Canal.�81  A  levee  breach  was  far  more  serious  than  overtopping, since the latter would cease once the storm had passed and the waters had a chance  to  recede,  while  a  breach  would  send  millions  of  gallons  of  water  from  Lake  Pontchartrain  coursing through the gap until the water in the city reached the same level as the water in the  lake.82 Around 5:00 that evening, after Katrina had moved on, Bahamonde took two tours of the  stricken  area  by  Coast  Guard  helicopter,  which  confirmed  that  the  17th  Street  Canal  had  been  breached and that, as he later testified, �massive amounts of water [were] being deposited into the  city by the levee break.�  

As it would turn out, there were three large breaches, all of them in the Lake Pontchartrain  Hurricane Protection Project area: the 17th Street Canal, the Industrial Canal, and the London Street  Canal. (See Exhibit 9.) All three breaches were in floodwalls along the canals, and some of them  were  huge�the  length  of  three  or  more  football  fields  in  some  places.  Possibly  the  most  calamitous  of  these�the  17th  Street  Canal  breach�was  estimated  to  be  450‐500  feet  wide.  By  Monday night, the effects of �hundreds of millions of gallons� of water per second gushing out of  Lake Pontchartrain began to be felt all over the city.83 Water began rising in the streets at the rate of  a foot or more every twenty minutes, by one estimate.84 Residents riding out the storm in their  homes scrambled to reach their attics and rooftops as the floodwaters surged in. The city�s pumps  were quickly overwhelmed, its water and sewage systems swamped. As Tuesday dawned over the  darkened,  battered  city,  the  stark  truth  was  apparent  to  all  who  were  there:  the  worst‐case  scenario, long predicted, had at last come to pass�the bowl that was New Orleans was filling up  with water.  

84 Christopher Rhoads, “Cut Off: At center of crisis, city officials faced struggle to keep in touch,” The Wall Street Journal, September 9, 2005, p. A1.

83 Mark Schleifstein, “Flooding will only get worse,” The Times-Picayune, National Web Edition, August 31, 2005.

82 House Select Committee report, p. 142.

81 Marty Bahamonde, October 20, 2005. Bahamonde did not recall who made the report.

80 Ibid.

Hurricane Katrina (A)_________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Exhibit 185  

                                                            85 Source: Center for the Study of Public Health Impacts of Hurricanes, Louisiana State University.

28 

 Katrina (A)_________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

29 

Exhibit 286

86 Source: US Army Corps of Engineers.                                                            

Hurricane

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0

30

Exhibit 387

                                                           87 Source: Louisiana Department of Transportation.

 Katrina (A)_________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

31 

Exhibit 488

88 Source: Department of Homeland Security, National Response Plan, December 2004.                                                            

Hurricane

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Exhibit 589

                                                            89 Source: Department of Homeland Security, National Response Plan, December 2004.

32 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Exhibit 690

Emergency Support Functions

   ESF  Primary Department or Agency 

ESF #1  Transportation  DOT 

ESF #2  Communications  DHS (IAIP/NCS) 

ESF #3  Public Works and Engineering  DOD (USACE) and DHS (FEMA) 

ESF #4  Firefighting  USDA (Forest Service) 

ESF #5  Emergency Management  DHS (FEMA) 

ESF #6  Mass Care, Housing, and Human  Services 

DHS (FEMA) and American Red  Cross 

ESF #7  Resource Support  GSA 

ESF #8  Public Health and Medical Services  HHS 

ESF #9  Urban Search and Rescue  DHS (FEMA) 

ESF #10  Oil and Hazardous Materials  Response 

EPA and DHS (U.S. Coast Guard) 

ESF #11  Agriculture and Natural Resources  USDA and DOI 

ESF #12  Energy  DOE 

ESF #13  Public Safety and Security  DHS and DOJ 

ESF #14  Long‐Term Community Recovery and  Mitigation 

USDA, DOC, DHS (FEMA), HUD,  Treas, and SBA 

ESF #15  External Affairs  DHS (FEMA) 

                                                            90 Source: “The Federal Response to Hurricane Katrina: Lessons Learned,” report to President George W. Bush,

February 23, 2006.

33 

Hurricane Katrina (A) ________________________________________________________ C15‐06‐1843.0

34

91 Source: US Census Bureau.                                                            

Exhibit 791

Hurricane Katrina (A)_________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Exhibit 892

                                                            92 Source: Greater New Orleans Community Data Center.

35 

Hurricane Katrina (A)_________________________________________________________ C15‐06‐1843.0 

Exhibit 993

                                                            93 Source: Greater New Orleans Community Data Center.

36