mod3-und-fin

Page 1   

School Budgets 101∙    Any local government or agency—including public schools—uses its budget to describe its program plans for the  upcoming year. This brief—written to help expand familiarity with and understanding of school budgets and the  role of various levels of government—is a bird’s‐eye view of school budgets and answers the following  questions:  

• Who is involved in the school budget?  • What is the role and purpose of the school budget?  • What are the major budget categories for school districts?  • Where do the resources for school budgets come from?  • When are school budgets spent?  • How is this information related to the current federal budget proposal and economic realities at the 

local level?    The content and information presented here is a general overview of school budgets. As such, specifics will vary  between both states and districts. As you work through the rest of this white paper, keep in mind that   at any given time, school districts are likely managing three budgets: finishing audits/evaluations and final  details of the previous budget, operating and monitoring the current budget, and planning for the next budget.     Overview: While the concept of budgets is common across professional sectors and fields, the budget process in  public schools has noticeable differences that impact how districts’ allocate and prioritize their funds.  For  example, while most public and private organizations and businesses have 35 to 40 percent of their budgets tied  to personnel and benefits, the comparable number in public schools is, on average, more than double, between  80 and 85 percent. Further complicating districts’ ability to address budget priorities, the remaining 15 percent  of their budgets is oftentimes impacted and limited by state, local and federal mandates related to everything  from building codes to class size requirements.     The school budget involves many different individuals and entities across several levels of government. The  budget—and accompanying process—provides school districts and their leaders with an opportunity to justify  the collection and expenditure of public funds. School budget resources come from a combination of local, state  and federal contributions. The 2006‐07 school year is the most recent year for which we have a full tabulation of  the education funding contributions split between local government (43.9 percent), state government (47.6  percent) and federal government (8.5 percent).     School budgets are spent continuously throughout the year. Federal dollars in school budgets are also spent  throughout the school year, with the rule of ‘first in, first out.’ That is, money is spent in the order that it is  received: A school district cannot spend any of its Title I funds for the 2011‐12 school year until it exhausts its  2010‐11 school year.  

                                                        ∙ Prepared by Noelle Ellerson, Policy Analyst, American Association of School Administrators, [email protected]  

AASA White Paper: School Budgets 101   

Page 2    

AASA applauds the Obama Administration’s continued support for and investment in education within President  Obama’s 2011 budget proposal. The emphasis on improving teaching and strengthening teachers and school  leaders is an important step toward long‐term positive change in our schools. AASA also applauds the significant  increase in funding for ESEA. That said, AASA is concerned with the level funding of both Title I and IDEA for  FY11, along with a significant increase in the proportion of discretionary education dollars deemed  ‘competitive.’  Who is involved in the school budget? The school budget involves many different individuals and entities across  several levels of government. At the local/district level, budget discussions and work will involve school  administrators, school boards, school employees and community members. At the state level, the governor,  state legislators and state education agency are involved for their role in setting and managing state funding and  state policy, including state equalization formulas. At the national level, the federal education department and  members of Congress are involved for their work around education funding and federal policy, such as Title I or  IDEA.    What is the role and purpose of the school budget? The school budget—and accompanying process—provides  school districts and their leaders with an opportunity to justify the collection and expenditure of public funds. In  its most simple definition, a school budget describes a district’s plan for the upcoming year as related to  anticipated revenues and expenditures. School budgets allow districts to translate sometimes intangible  missions, operations and objectives into reality by outlining and providing specific programs and  funding/financial terms. A school budget helps bridge the gap that can exist between a district’s stated goals  and resource allocation. The budget process forces the discussion that will inform choices among various  programs competing for the limited available resources. As WilliamHartman writes, key steps of the school  budget process include, “…establishing the district’s objectives and priorities; allocating resources; involving the  public through budget hearings, school board decisions and other means of representative democracy; and, in  some states, conducting budget elections.” (Hartman, 1999).    What are the major budget categories for school districts? While specific budget lines and items vary district to  district and state to state, there are broad general categories that apply to most schools. These categories  include, but are not limited to: 

• Transportation ‐ buses and drivers to transport students  • Facilities – to ensure students attend schools that are clean and well maintained  • Energy ‐ the school is lit during the day, heated in the winter and cooled in the summer  • Health and Safety ‐ the school nurse cares for the ill student, and security measures keep staff and 

students safe  • Instruction ‐ students have a qualified teacher, teachers have instructional aides, and classrooms have 

supplies  • Curriculum and Staff Development ‐ curriculum, training and instructional support to ensure teachers are 

able to provide students with necessary knowledge and skills  • Food Services ‐ nutritious, affordable breakfast and lunch  • Library Services ‐ the library and librarian/staff provide research assistance and resources  • Counseling Services ‐ counselors for testing prep, college prep, drug/alcohol abuse programs, and 

supporting family needs in seeking outside counseling  • School Leadership and Support ‐ principal, assistant principals and administrative support staff 

(Source: Round Rock ISD)   

AASA White Paper: School Budgets 101   

Page 3    

Graphs 9 and 10 in Appendix A illustrate the percentage distribution for current expenditures for public  elementary and secondary education, by function, for the 2006‐07 school year. Graph 9 shows that 61 percent  of budgetary expenses are related to instruction, followed by 35 percent for support services, 4 percent for food  services, and less than 1 percent for enterprise operations. Trying to infer salaries from graph 9 is tricky,  because salaries and benefits will be reflected across the categories, appearing in instruction, support services  and enterprise operations. Generally speaking, a school district spends between 80 and 85 percent of its entire  budget on salaries and benefits, meaning only 15 to 20 percent remains to address all of the rest of the budget’s  priorities and needs.    Graph 10 examines the breakdown of instruction and instruction‐related expenditures. Salaries account for 67  percent of the budget, followed by 22 percent for employee benefits, meaning that school districts have spent  close to 90 percent of their instructional budget on staff and benefits. Instructional supplies and purchased  services each consume 5 percent of instruction‐related expenses, followed by tuition to out‐of‐state and private  schools (just over 1 percent) and ‘other’ (less than 1 percent).     Where do the resources for school budgets come from? School budget resources come from a combination of  local, state and federal contributions. The 2006‐07 school year is the most recent year for which we have a full  tabulation of the education funding contributions split between local state and federal government. Chart 4 in  Appendix A illustrates that local and intermediate governments make a significant contribution (43.9 percent),  slightly outpaced by state government (47.6 percent) and well above the federal contribution (8.5 percent).      When it comes to processing the various sources, districts usually keep their state and local funds separate from  federal funds. Federal funds (especially grants, competitive dollars, and those dollars outside of long‐term  funding commitments) represent budget uncertainty. Since the majority of school districts have to pass a  balanced budget every year, school districts hesitate to assume or rely on federal dollars that may or may not  come into fruition. Three federal funding streams are an exception to this rule and represent federal funding  programs around which school districts do feel comfortable planning long‐term. These programs are Title I, IDEA  and Perkins. These three programs have extensive funding commitments and expenditures at the local level,  especially related to personnel, programs and equipment. Changes to the reliability of these programs would  disrupt school budgeting in very profound ways, with jobs and critical equipment at stake.     Another reason districts separate federal funds from state and local funds is that federal funds often come with  additional reporting and accountability requirements. As such, school districts treat federal funds separately, for  ease of monitoring and tracking federal dollars within complex district budgets.     When are school budgets spent? School budgets are spent continuously throughout the year. School districts  have much discretion over state and local dollars, and will draw down on those account balances as needed and  in accordance with state/local regulations. Federal dollars in school budgets are also spent throughout the  school year, with the rule of ‘first in, first out.’ That is, money is spent in the order that it is received: A school  district cannot spend any of its Title I funds for the 2011‐12 school year until it exhausts its 2010‐11 school year.     Just as important as when school budgets are spent is how they are spent. States and districts have 27 months— known as the ‘Tydings period’—to spend down their federal dollars. That is, most federal programs  appropriated by Congress include a ‘carryover period’ provision. The Tydings Amendment (Section 421(b) of the  General Education Provisions Act (GEPA)) states that any funds that are not obligated or expanded at the end of  the period for which they were appropriated remain available for the full 27‐month period of obligation.  (Source: Texas Education Agency) 

AASA White Paper: School Budgets 101   

Page 4    

Another point to consider is how the spending of formula dollars differs from that of competitive grant dollars.  Formula grants, representing a more reliable stream of funding, are spent in a consistent, regular manner, with  an understanding/expectation that the dollars will be there year in, year out. The same cannot be said for  competitive grants, which by their very nature represent budget uncertainty as to not only what grant dollars  will be coming in, but also when they will become available and how many there will be.  Formula dollars can be  what we call ‘forward funded.’ ‘Forward funding’ is a provision of budget authority that becomes available for  obligation in the last quarter of the fiscal year and remains available during the following fiscal year. That is, if a  district has yet to expend the full amount of its Title I dollars in the last quarter of the fiscal year, that balance is  carried over—not erased—and remains available for the next fiscal (and school) year. This is where the ‘first in,  first out’ rule would apply.     Forward funding is typically not available for competitive grant programs. As such, school districts treat—and  spend—these dollars differently. Grant programs are funded on a federal fiscal year. Because the grant dollars  are typically neither forwarded funded nor subject to the Tydings period, school districts will spend  conservatively over the first  six months so as to ensure they are not left without funds in the second half of the  grant year. As a result, school districts often find a surplus of grant monies they need to ‘dump’ at the end of the  year, since the money cannot be carried over. This is neither effective nor efficient spending. Funneling these  same dollars through more budget‐reliable formulas (such as Title I) would allow more responsible, effective  spending and investment.     How is this information related to the current federal budget proposal and economic realities at the local  level? This budget primer, along with AASA’s ongoing survey series on the impact of the economic downturn on  public schools, provides a rich, informative context in which Congress and the administration can work to make  appropriation and authorization policy decisions that provide schools with the budgetary stability they need to  carry out the long‐term innovation and reform that Congress and the administration are striving for and school  administrators work hard to provide.    AASA applauds the administration’s continued support for and investment in education within President  Obama’s 2011 budget proposal. The emphasis on improving teaching and strengthening teachers and school  leaders is an important step toward long‐term positive change in our schools. AASA also applauds the significant  increase in funding for ESEA.    Competitive vs. Formula: The president’s budget proposal includes a 65 percent increase in the proportion of  discretionary education dollars distributed through competition programs, a significant policy decision to shift  dollars away from long‐time formula grant programs. While understanding the administration’s commitment to  rewarding and replicating successful programs and practices, AASA urges Congress to maintain formula grants  to provide a more reliable stream of funding to local school districts. Such a strong emphasis on competition  implies that competition alone produces innovation and student achievement.     School districts and systems need a certain level of financial stability to undertake the ambitious innovation and  reform proposed by the president’s budget, a level of reliability and consistency that cannot be achieved  through competitive funding. Formula‐driven funding represents the dedicated funding stream that allows  school districts to appropriately plan for and invest in innovation and reform. AASA is concerned that  competitive grants would have a disproportionate negative impact on rural and small districts.    

AASA White Paper: School Budgets 101   

Page 5    

With limited local resources, school districts do not have the time or the capacity to develop extensive  competitive grant applications in order to be competitive.  This will lead federal dollars away from students in  poverty and to districts that have the resources for grant writing teams.    Economic Hardship: AASA would be remiss if we did not address the very trying economic environment school  districts are living with.  The confluence of the end of ARRA funding and the delayed economic recovery  (state/local recovery lags federal recovery by 18 to 24 months) represent a very real obstacle to schools as they  try to balance increased emphasis on innovation with ever slimmer operating budgets.     AASA strongly encourages both Congress and the administration to recognize—and be prepared to react to— the possibility that the sizeable increase in federal education funding may not translate into funding increases at  the local level. As demonstrated with ARRA dollars, short of other revenue sources or left with no other option,  some SEAs/LEAs may replace what had been programs funded by ARRA with these new federal dollars. In those  cases where federal dollars simply fill budget holes, it is very difficult to innovate and reform.     IDEA: The federal government level funds its investment in special education, holding steady at its commitment  to 17 percent, less than half of the promised 40 percent of the national average per pupil expenditure.  Congressional support for IDEA continues to hover below its high point of 18.6 percent in FY 2005. The FY11  proposal of $11.6 billion, while a slight nominal increase, represents level funding when calculated as the  federal contribution, staying at 17 percent and effectively reducing the federal commitment at a time of  increasing need.  The burden for paying for special education will continue to be shifted to local districts, forcing  school districts to raise local taxes or cut general education programs. In these difficult economic times, this  remains an even bigger challenge. Congress must fulfill its commitment to schools and students throughout the  country. AASA strongly supports Congress reaching the 40 percent level through mandatory funding of special  education.     Mandatory funding IDEA would ensure school districts received the full federal commitment in just seven years.   While the IDEA investment included in ARRA was significant, the impact of those dollars was limited. As one‐ time funding, districts had difficulty spending ARRA IDEA dollars to expand services to students with disabilities  without knowing if the federal funding at that level (a temporary jump to 25 percent of the national average per  pupil expenditure) would continue. The president’s budget does not make this commitment.    Title I: As the economic recession pushes more students into poverty, the president’s proposal level funds Title I,  despite the increased need.  The proposed budget includes $14.5 billion for the College‐ and Career‐Ready  Students program (formerly Title I Grants to LEAs).This is level funding from both FY09 and FY10 levels, and  represents a cut, when adjusted for inflation and increasing demand.  While ARRA Title I dollars represented a  significant increase in Title I funding for schools in the 2008‐09 and 2009‐10 school years, the ARRA Title I  dollars—which played a vital role in supporting education budgets in states and districts that have yet to show  signs of economic recovery—will no longer be available in 2011‐12, a funding cut that will be compounded by  the proposal to level fund the FY11 levels.      The content and information presented here is a general overview of school budgets. As such, specifics will vary  between both states and districts. If you have further questions about school budgets, the school budget  process or would like to contact a school administrator in your legislative district, please feel free to contact the  American Association of School Administrators. AASA would be happy to provide any available information and  put you in touch with the leader of your local schools.   

AASA White Paper: School Budgets 101   

Page 6    

Contact: Noelle Ellerson, Policy Analyst, American Association of School Administrators, [email protected]  

    RESOURCES:  Education Finance Statistics Center by U.S. Department of Education 

School District Budgeting by William Hartman (1999) 

The School District Budget Process by Ed Scource (2006) 

Texas Education Agency  

Understanding School District Budgets by Ed Source (2005) 

Where Does the Education Dollar Go? Round Rock ISD (2008) 

Appendix A: Graphs in Education Finance    All charts in this section are from the Education Finance Statistics Center (http://nces.ed.gov/edfin) and its  Revenue and Expenditures by Public School Districts: School Year 2006‐07 (Fiscal Year 2007) report.             Graph 1. Current per-pupil expenditures for public elementary and secondary education in the

United States: 2006–07

1 U.S. estimates are for the 50 states and the District of Columbia.

Graph 2. Current per-pupil expenditures for elementary and secondary education in the United States: 2006–07

Graph 3. Percentage distribution of total current expenditures for public elementary and secondary education in the United States, by function: 2006–07

1 Include current expenditures for classroom instruction (including teachers and teaching assistants), libraries, in-service teacher training, curriculum development, student assessment, and instruction technology. 2 Include attendance and social work, guidance, health, psychological services, speech pathology, audiology, and other student support services.

Graph 4. Percentage distribution of revenues for public elementary and secondary education in the United States, by source: 2006–07

NOTE: Detail may not sum to totals because of rounding.

Graph 5. State revenue as a percentage of total revenues for public elementary and secondary education in the United States: 2006–07

NOTE: Classification is based on the unrounded amount. U.S. average: 47.6%. Median: 47.5%.

Graph 6. States ranked by percentage of public education revenues received from state sources: 2006–07

SOURCE: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Common Core of Data (CCD), "National Public Education Financial Survey (NPEFS)," fiscal year 2007, Version 1a.

Graph 7. Federal revenues as a percentage of total revenues for public elementary and secondary education in the United States: 2006–07

NOTE: Classification is based on the unrounded amount. SOURCE: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Common Core of Data (CCD), "National Public Education Financial Survey (NPEFS)," fiscal year 2007, Version 1a.

Graph 8. States ranked by percentage of public education revenues received from federal sources: 2006–07

SOURCE: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Common Core of Data (CCD), "National Public Education Financial Survey (NPEFS)," fiscal year 2007, Version 1a.

Graph 9. Percentage distribution of current expenditures for public elementary and secondary education, by function: 2006–07

1 An expenditure function divided into seven subfunctions: student support services, instructional staff support, general administration, school administration, operations and maintenance, student transportation, and other support services. NOTE: Current expenditures include instruction, instruction-related, support services, and other elementary/secondary current expenditures, but exclude expenditures on capital outlay, other programs, and interest on long-term debt. SOURCE: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Common Core of Data (CCD), "National Public Education Financial Survey (NPEFS)," fiscal year 2007, Version 1a.

Graph 10. Percent distribution of current instruction and instruction-related expenditures for public elementary and secondary education, by object: 2006–07

NOTE: Detail may not sum to totals because of rounding. Instruction-related expenditures include salaries and benefits for teachers, teaching assistants, librarians and library aides, in-service teacher trainers, curriculum development, student assessment, technology, and supplies and purchased services related to these activities. Values were affected by redistribution of reported values to correct for missing data items, and/or to distribute state direct support expenditures. SOURCE: U.S. Department of Education, National Center for Education Statistics, Common Core of Data (CCD), "National Public Education Financial Survey (NPEFS)," fiscal year 2007, Version 1a. 

Appendix B: Budget Calendar for 2011‐12 School Year: This budget calendar was  reproduced/modified from Understanding School District Budgets by EdSource (2005).     This flow chart assumes a school budget year that runs July 1 – June 30. The overall process and timing will  be very similar state to state, and will simply reflect earlier or later starting timelines depending on each  state’s fiscal year. Some districts are ‘financially dependent’. That is, their budget approval is subject to  review by an additional layer of government. This could be the county (for county‐wide school districts) or  the town or city council, depending on the district’s local laws and governance.                                                                    

FALL 2010: School Districts begin  discussion of priorities, evaluate existing  programs, and set parameters/goals to  guide budget development process. 

MID‐WINTER/EARLY SPRING 2011: The  district adopts its budget calendar and  reviews its guidelines for budget  development, including anticipated costs  of new district initiatives and anticipated  savings from eliminating existing  programs. This discussion will include  estimates of salary/benefit increases and  adjustments. This is when the preliminary  budget document is created. 

MID‐WINTER/EARLY SPRING 2011:  Governor submits proposed state budget,  including projections for state and district  education funding/revenues for the  upcoming year. District staff use this  information to evaluate and revise the  preliminary budget. State leaders begin  finalizing the state budget.

LATE SPRING/EARLY SUMMER 2011: Final  review and public hearings precede  adoption of the district budget. 

MID‐SUMMER 2011: The state budget is  adopted and signed into law, and funds  become available to districts for the  upcoming school year.